Los debates por la mejora de la gobernabilidad
internacional del Medio Ambiente. ¿Necesitamos una Organización Mundial del Medio Ambiente?

Manuel Fernández González*

* Miembro de Bakeaz, centro de documentación y estudios para la paz, Bilbao (Vizcaya). E-mail: mfernandez@bakeaz.org , manufer@telefonica.net

1. Introducción

La protección internacional ha pasado del conservacionismo localista a la construcción de estructuras internacionales de defensa y promoción del medio ambiente como derivación lógica del descubrimiento de problemas generados a escala global y con efecto también globales. Hay, desde luego, algunos problemas relacionados con el medio ambiente cuya solución puede ser alcanzada dentro de las soberanías estatales, en la medida en que el problema sea localizado y limitado a esos límites estatales y, de hecho, el planteamiento inicial de la protección del medio ambiente estuvo vinculada a los fenómenos locales relacionados con la salud pública y a algunos esfuerzos para la conservación, cuestiones que pudieron tratarse desde una mirada estatal. Pero en las tres últimas décadas han aparecido problemáticas que superan estos límites geográficos y que requieren la adopción de consensos internacionales básicos y estrictos para acometerlos. La teoría de los bienes públicos ha demostrado que estas problemáticas han de ser tratadas desde una óptica diferente a la nacional y se ha demostrado con claridad que el medio ambiente es uno de esos temas que apuntan a la interdependencia entre las naciones, convirtiéndose así el multilateralismo sobre los temas ecológicos en un punto fundamental de las relaciones internacionales. En especial, empieza a apuntarse que estas relaciones pueden llegar a avanzar cada vez más hacia relaciones conflictivas, en la medida en que muchos problemas internacionales tienen que ver con el aprovechamiento del curso de los ríos y los grandes océanos, la contaminación transfronteriza, la escasez de recursos,...temas que están directamente relacionados con la conflictividad de las relaciones internacionales. Y sin llegar a plantear estas hipótesis más pesimistas, es necesario ante todo tomar una posición proactiva para evitar, no sólo estos posibles puntos de conflicto internacional, sino la misma crisis ecológica, que ha alcanzado unos niveles que hacen urgente el diseño de una estructura institucional y organizativa a nivel global eficaz.

La inexistencia de esta estructura eficaz, dinámica y coherente es la razón que ha llevado en los últimos años a plantear soluciones de diferente tipo, que pasan desde la creación de una Corte Internacional del Medio Ambiente o el fortalecimiento del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), pasando por la racionalización de los acuerdos multilaterales de medio ambiente (AMMAs). Dentro de estas múltiples propuestas ha sido la de crear una Organización Mundial del Medio Ambiente la que más atracción ha generado, más en los medios académicos que en los gubernamentales, por sus potencialidades y como paradigma de un cambio de enfoque que traiga consigo una mejora en los resultados de las políticas medioambientales. En este trabajo trataremos de introducir al lector en algunas piezas clave de su significado, su adecuación a la magnitud de los problemas ambientales e institucionales a los que tendría que hacer frente el multilateralismo medioambiental y las opciones que se plantean para la creación de nuevas estructuras organizativas e institucionales.

Queremos, sin embargo, señalar que el hecho de detenernos en el estudio de una posible Organización Mundial del Medio Ambiente no implica nuestra apuesta decidida por este tipo de soluciones organizativas por encima de otras que podemos llamar institucionales, basadas en la resolución directa de los problemas del multilateralismo, que identificamos en el siguiente capítulo, a partir de la adopción de soluciones institucionales. De hecho, este segundo tipo de soluciones son las más factibles dentro del estado actual del multilateralismo a todos los niveles y pueden ser un camino que prepare a medio plazo la racionalización de las organizaciones internacionales para el medio ambiente.

2. Fracasos del actual modelo multilateral

Hay ya, después de tres décadas desde la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano en 1972, experiencia suficiente como para valorar la eficacia de las organizaciones creadas tras las euforias de algunas grandes cumbres como la de Estocolmo y Río, donde se crearon el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS), respectivamente. Por ello, hay que levantar una sospecha ante este tipo de organismos de nacimiento reactivo y, en cierto modo, tan poco efectivos. Al fin y al cabo, el PNUMA es hijo de aquella declaración de intenciones que fue la Declaración de Estocolmo y la CDS nació de un mastodonte como es la Agenda 21 nacida en Río de Janeiro. En este sentido, se sabe y se acepta por lo general que las instituciones de las Naciones Unidas para el medio ambiente y la sostenibilidad no son operativas, al menos en la medida en que sería deseable. A pesar de los más de 200 acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (y probablemente más de 1000 instrumentos legales de tipo regional o bilateral), así como de los múltiples secretariados con sus respectivas conexiones con el sistema de las Naciones Unidas, las estructuras actuales de gestión dentro de la política medioambiental internacional son ineficaces y manifiestan un alto grado de descoordinación. Esta crítica es algo asumido y prácticamente todas las organizaciones envueltas en los temas medioambientales (PNUMA y CDS, pero también el Fondo Mundial para el Medio Ambiente, la UNESCO, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) o el Banco Mundial; véase el cuadro adjunto) se han planteado qué tipo de respuesta están dando a la crisis ecológica.

Cuadro 1: Organizaciones internacionales con competencias en medio ambiente

Obviamente, a todo ello debemos añadir todas las estructuras organizativas vinculadas a los diferentes acuerdos multilaterales de medio ambiente, que existen por centenas y entre los que podemos destacar por su solapamiento con las competencias de las organizaciones mencionadas los siguientes:

- Convención Internacional de Londres sobre la Prevención de Polución de los Barcos (1973)
- Convención CITES (1973)
- Convención de Helsinki para la Protección del Medio Ambiente Marino de la Zona del Mar del Báltico (1974)
- Convención sobre el Comercio Internacional de Especies en Peligro (1975)
- Convención de Bonn sobre la Conservación de Especies Migratorias (1979)
- Convención de Canberra para la Protección de los Recursos Marinos Vivos de la Antártida (1980)
- Acuerdo Internacional sobre Maderas Tropicales (1983)
- Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono (1985)
- Protocolo de Montreal sobre Sustancias que reducen la Capa de Ozono (1987)
- Convención de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Residuos Peligrosos y su Disposición (1992)
- Convención sobre Diversidad Biológica (1992)
- Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1994)
- Protocolo de Kyoto (1997)
- Protocolo de Protección de la Antártida (1998)
- Convención de Rotterdam (1998)
- Protocolo de Cartagena (2000)
- Convenio sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (2001)

De alguna manera, esta crítica se ha vuelto un lugar común en los últimos años y dominan más el voluntarismo y el análisis que las respuestas coherentes. Y este debate ha empezado a denominarse como “reforma de la gobernabilidad internacional del medio ambiente”. La cuestión que nos ocupa tiene su origen, indudablemente, en la frustración que ha provocado la lucha de treinta años por incorporar la llamada “agenda” medioambiental a los foros de discusión internacionales. Se habla incluso de una fatiga de las negociaciones(1) y de congestión de tratados, que se suceden en el tiempo sobre los más variados temas, pero sin una estructura que las coordine, dando así escasos frutos en cuanto a las grandes decisiones. Según el Earth Negotiations Bulletin, una publicación del Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible que trata de seguir las negociaciones sobre temas medioambientales, en los dos últimos años ha habido entre 130 y 150 días de reuniones anualmente, contando sólo los acuerdos más importantes de tipo multilateral, lo cual da buena cuenta de la intensa actividad que se lleva a cabo. Hay ya suficiente experiencia como para pensar que el tratamiento ad hoc de los problemas no es un acercamiento efectivo y que se necesita integrar las políticas, bien desde una visión institucional puramente, bien mediante una perspectiva más organizativa.

En Rio ya se planteó – aunque con escasa fuerza, debido a la negativa de los principales Estados a crear nuevas estructuras burocráticas – la posibilidad de acometer un nuevo diseño institucional, pero de allí sólo surgió la creación una Comisión de Desarrollo Sostenible bajo la autoridad del Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC), con carácter de cuerpo funcional de éste.

En la actualidad, existe un cierto acuerdo en sistematizar los principales fallos del sistema multilateral de medio ambiente, que revisamos brevemente antes de avanzar en la reflexión:

·  Fracaso de la acción colectiva: la protección global del medio ambiente requiere una extraordinaria capacidad de cooperación y, excepto en el régimen de la capa de ozono (Convención de Viena y Protocolo de Montreal), el resto de problemáticas globales han fracasado en el intento de construir un esquema de cooperación eficaz más allá de las buena intenciones. La mayoría de los acuerdos, y un ejemplo paradigmático es el Protocolo de Kyoto, son compromisos de mínimos que suelen recoger, además, mecanismos de flexibilización que edulcoran aún más su capacidad para cambiar las tendencias de los indicadores ambientales. La mayoría de las veces esto se explica porque los Estados se enfrentan a la contradicción existente entre los intereses a corto plazo de su política nacional e internacional y la necesaria acción a largo plazo que reclaman los esquemas medioambientales. Al mismo tiempo, uno de los factores que explican este fracaso del multilateralismo es que la acción a largo plazo deja mucho espacio de acción a los comportamientos de free riding, que trasladan la carga de la acción a otros países más dispuestos, aprovechándose todos los países (incluso quienes no participan) de los beneficios. En este sentido, pocos mecanismos han conseguido encontrar soluciones que eviten este tipo de posturas, siempre usuales en la diplomacia internacional. De hecho, aquellos acuerdos internacionales que han tratado de gestionar este riesgo (protocolo de Montreal, convención de Basilea, ...) han debido acudir a medidas de limitación comercial, con lo que han sido puestos en el punto de mira por parte del régimen comercial de la OMC por considerarlas un atentado injustificado al libre comercio.

·  Fragmentación: el PNUMA está compitiendo en tiempo, dinero y personal con los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente (AMMAs) y con otros órganos de la ONU. Hay una fragmentación en los acuerdos y una difusión en los mandatos que hace ineficaz el actual sistema multilateral, promoviéndose las soluciones aisladas sin aprovechar las ventajas de una acción más coordinada y sinérgica entre todos los organismos implicados en la acción colectiva medioambiental. Los países, algunos con escasas posibilidades por falta de presupuesto, capacidades y personal, tienen que dividir su actividad a favor del medio ambiente global en sedes esparcidas por todo el mundo, en negociaciones aisladas y ofreciendo una mínima aportación económica. Esta fragmentación se da tanto a nivel sectorial, siendo el tema de la biodiversidad el ejemplo paradigmático con la profusión de acuerdos internacionales que la regulan, como globalmente. Esta es una de las razones que dan sentido a una alternativa de reforma de la gobernabilidad internacional como es la del agrupamiento de Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente (AMMAs), ya sea por funciones o por temáticas.

·  Deficiente autoridad: hasta ahora han dominado los mandatos estrechos y vagos en las organizaciones medioambientales. Sin duda el caso más flagrante es el del PNUMA, donde la fragmentación ha impedido configurar un liderazgo real visible y ello se ha traducido en una mínima capacidad para imponer las necesidades de la protección medioambiental sobre otros intereses negociadores. De hecho, la resolución 2997 de la Asamblea General de las Naciones Unidas creó el PNUMA otorgándole un mandato excesivamente abierto y las posteriores reformas no han servido para aclara si su agenda va más allá de la coordinación.

·  Legitimidad insuficiente: desde la conferencia de Estocolmo en 1972 ha estado presente el debate sobre cómo estructurar las relaciones Norte-Sur en términos ambientales. En este sentido, la Comisión para el Desarrollo Sostenible no ha conseguido aunar las aspiraciones del desarrollo con las medioambientales, el principal objetivo perseguido con su creación en la Cumbre de Río. La legitimidad tiene mucho que ver con las relaciones Norte-Sur y, salvo algunos tratados internacionales (como el Protocolo de Montreal), pocos instrumentos han sido efectivos en la aplicación del principio de responsabilidad común diferenciada. Por todo ello, tres décadas después, estas cuestiones ocuparon gran parte de los desencuentros de la Cumbre de Johannesburgo, reflejando así el escaso avance alcanzado. Como reconoce el propio PNUMA en su estudio sobre la gobernabilidad del sistema, “las estructuras internacionales reformadas deben suscitar un compromiso universal de todos los Estados, así como de todos los Ministerios de los gobiernos respectivos, basado en la transparencia, la equidad y la confianza en una capacidad sustantiva independiente de asesoramiento y adopción de decisiones sobre temas ambientales” (PNUMA; 2002:37).

·  Falta de recursos financieros: la escasez de recursos financieros genera, entre otras cosas, empleo temporal que desanima a los trabajadores cualificados del personal de las organizaciones, además de otros problemas más evidentes. Estas no sólo carecen de personal sino que también a consecuencia de ello, no puede planificar a largo plazo. Sus presupuestos para apoyar y financiar proyectos son ridículos en comparación con los del Banco Mundial o el FMI. Suele señalarse, en este sentido, que el presupuesto del PNUMA ha sido normalmente menor que el de algunas grandes organizaciones civiles ecologistas. Actualmente este presupuesto del PNUMA está sostenido básicamente por aportaciones voluntarias, de carácter intrínsecamente inestables. Por ejemplo, en 1998 fueron 73 los países que contribuyeron al fortalecimiento financiero del PNUMA, en tanto que en el año 2000 sólo lo hicieron 56. Esto se explica, en parte, por la existencia de un mecanismo de financiación intencional, el Fondo Mundial para el Medio Ambiente, liderado en su gestión por el Banco Mundial, objeto de las reticencias de los países menos desarrollados, que está atrayendo fondos que debilitan, por comparación, al PNUMA.

·  Ubicación de la sede del PNUMA: este es un tema muy discutido y sensible al mismo tiempo. La localización en Nairobi se decidió precisamente para dar legitimidad a la creación del PNUMA y actualmente es la única sede de las Naciones Unidas en el Sur. Sin entrar en el debate de fondo, es cierto que esta sede sufre de falta de infraestructuras de comunicaciones, problemas de calidad de vida, inestabilidad política, criminalidad,...y ello hace que no sea atractivo para conseguir un personal adecuado, solvente y de primer orden. Tampoco se hace atractivo para que los países quieran destinar y centralizar sus embajadas especializadas en medio ambiente allí y se promueven entonces rondas de negociación en otros lugares.

Siendo este el panorama actual de la gobernabilidad internacional del medio ambiente, la Conferencia de la Tierra celebrada en Johannesburgo fue a todas luces un gran fracaso si se compara con las tremendas expectativas que abrió en los círculos preocupados por una gestión adecuada a nivel internacional de los problemas globales que amenazan a la naturaleza. No consiguió encontrar los cauces para que la comunidad internacional se dotase de un mecanismo que acabara con la compleja y muchas veces inadecuada estructura de protección del medio ambiente, una estructura conformada por una pluralidad de acuerdos bilaterales, multilaterales y globales de carácter público, privado o mixto y aquejada de los problemas que hemos apuntado anteriormente. Planea desde entonces una preocupación por resolver los temas institucionales que rodean a los acuerdos internacionales de medio ambiente. En este sentido, el propio PNUMA, en su decisión 21/21 (2001) del Consejo de Gobierno alcanzó un consenso en torno a la necesidad de acometer esta reforma, necesidad comprendida por algunos autores, pero aún en sus primeros niveles de discusión y a necesidad de todo esto se ha confirmado por la actuación del PNUMA. El multilateralismo apenas se ha detenido a prever las relaciones entre los diferentes AMMAs, a pesar de que la mayoría de ellos comparten una estructura común, por lo que su número hoy en día es inviable e inmanejable para conducir una buena gestión internacional de la crisis ecológica que afecta a diferentes ámbitos.

Lo que es un consenso casi absoluto en medios académicos, gubernamentales y ecologistas es que el actual modelo multilateral, basado en la fragmentación de responsabilidades, presupuestos, prioridades y actores está llevando a dar respuestas cada vez menos eficaces y sistemáticas a la crisis ecológica y se hace necesario un replanteamiento desde diversas ópticas: organizacional, institucional, en términos de eficacia e incluso cultural o filosófica sobre el modelo social que persigue. Y todo ello debe acometerse desde el convencimiento de que los diferentes instrumentos (mecanismos de financiación, acuerdos tratados multilaterales,...) y organismos están caracterizados por mandatos imprecisos, recursos insuficientes y una escasa voluntad política, echándose en falta la “formulación de un criterio estratégico centrado en el desarrollo de un enfoque coherente que incluya los vínculos entre las distintas cuestiones las funciones”.

En la actualidad, el sistema de Naciones Unidas ya dispone de un organismo, el PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) como elemento central de la estructura de protección del medio ambiente a nivel internacional. Sus funciones, variables a lo largo del tiempo, muchas veces dependientes del entusiasmo en su labor de su presidente, y en general poco definidas, pretende ser el órgano de coordinación de las políticas desarrolladas dentro de las Naciones Unidas, promoviendo instrumento de cooperación (como pueden ser los AMMAs) desarrollando fuentes de comunicación e información sobre el estado de la naturaleza a nivel mundial. El debate es extraordinario y, en cualquier caso, remite a la necesidad de diseñar una estructura internacional eficaz, que pueda acometer desde el liderazgo de una organización asumida por el mayor número posible de Estados las nuevas tareas de la protección medioambiental. Esto exige evaluar con sinceridad pero críticamente el trabajo realizado hasta ahora no sólo por el PNUMA, sino también por otros órganos de las Naciones Unidas con incidencia en los problemas ecológicos como son el Comité Económico y Social o la Comisión de Desarrollo Sostenible. No nos detendremos en ello. El esfuerzo en este sentido, sería ingente y ha de ser asumido desde diversos prismas. En este trabajo nos detendremos, especialmente, en una propuesta en concreto, la de crear una nueva organización que sobrepase las limitadas funciones que actualmente aglutina el PNUMA.

3. Debates para la mejora del sistema de gobernabilidad internacional del medio ambiente

Como hemos visto, el principio del debate es la común sensación de que existe una débil estructura institucional que impide avanzar en el fortalecimiento del multilateralismo y, sobre todo, en la colocación de los temas ambientales dentro de las principales prioridades de negociación internacional, tal como hemos repasado de forma somera en el apartado anterior. En su momento, el PNUMA fue creado en 1973 con la idea de centralizar los esfuerzos de la gobernabilidad medioambiental internacional, en un momento en que la mayoría de los acuerdos internacionales de medio ambiente actualmente en vigor aún no habían nacido. Por otro lado, desde entonces otros órganos internacionales han asumido competencias medioambientales y, en definitiva, la estructura internacional actualmente existente no responde a las necesidades y realidades. Era una época en la que “la coordinación era la respuesta a los dilemas medioambientales” (Moltke; 2001:2). Es probable que hoy, dado el confuso panorama existente que hemos descrito, haga falta algo más y aquí es donde se sitúa el debate que este artículo quiere profundizar.

En 1992, en la Cumbre de Río, se perdió la oportunidad de acometer el principio de la reforma hacia la racionalización de las fuerzas y medios con los que se cuenta internacionalmente para la lucha por el medio ambiente, en un momento en el que ya empezaban a oírse las voces que reclamaban una nueva arquitectura internacional en todos los órdenes, no sólo el medioambiental, tras los cambios derivados del derrumbe del mundo comunista. Sin embargo, la única respuesta surgida de aquel foro fue la creación de un nuevo organismo, la Comisión de Desarrollo Sostenible, con unas atribuciones que hoy en día la misma organización trata de desentrañar y comprender. Y, como señalan algunos autores (Moltke; 2001:2), en esa misma época se crearon el Panel Intergubenamental para el Cambio Climático y la Convención para el Cambio Climático decididamente fuera de la estructura del PNUMA, ante el riesgo que algunos empezaban a vislumbrar de que podía crearse una organización demasiado poderosa, una historia que se ha repetido con el Fondo Mundial para el Medio Ambiente, estructurado bajo el liderazgo del Banco Mundial y no del PNUMA.

Esta necesidad de plantear la reforma del sistema de gobernabilidad del medio ambiente a escala global se hizo evidente en 1997 con ocasión de la Cumbre de Rio+5 en Nueva York, donde se habló por primera vez de acometer esta reforma de manera urgente, siendo Alemania, Brasil, Singapur y Sudáfrica los países que lideraron este intento. Desde ese año, diversas iniciativas se han sucedido en la discusión de la reforma de la gobernabilidad internacional de los asuntos medioambientales, como revisaremos más adelante.

Precisamente en 1997, el PNUMA (con la aprobación de la Asamblea General de la ONU) quiso reafirmar en la Declaración de Nairobi su papel como principal órgano en la esfera del medio ambiente y como principal autoridad ambiental mundial, una afirmación que dejó patente el malestar del PNUMA ante las críticas que comenzaron a verterse sobre su papel tras los escasos resultados de la Cumbre de Río (1992). Entonces, se autoproclamó como “el principal órgano de las Naciones Unidas en la esfera del medio ambiente”. (PNUMA; 2002:4).

Un año después, el Secretario General de las Naciones Unidas emprendió una fase de análisis sobre la necesidad de reformar todo el sistema ONU y en el tema que nos ocupa designó un Grupo de Tareas sobre el medio ambiente y los asentamientos humanos, que finalizó su trabajo en 1999 con la aprobación del Informe del Secretario General sobre el medio ambiente y los asentamientos humanos. En ese informe los expertos consultados sugirieron la creación de dos nuevas estructuras, que vinieron a sumarse a las ya existentes:

·  Grupo de Gestión Ambiental, encargado de la cuestión de mejorar la coordinación interinstitucional y también entre los convenios y convenciones ambientales, reunido por primera vez en enero del año 2001

·  Foro Ambiental Mundial a Nivel Ministerial, que pretende tener reuniones anualmente con ocasión del período de sesiones del Consejo de Administración del PNUMA.

En la primera reunión de este último foro (mayo 2000; Suecia), los ministros asistentes asumieron la Declaración de Malmoe con el objetivo de preparar la agenda del PNUMA para asumir los nuevos retos, en especial los relativos a su financiación (mediante la promoción de la participación del sector privado en fondos ambientales como mecanismo financiero) y a la estructura organizativa. En este último caso, acordaron que la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de 2002 debería examinar los requisitos para un importante fortalecimiento de la estructura institucional de gobernabilidad a nivel internacional para que tenga la capacidad de hacer frente eficazmente a las amenazas a largo plazo.

Ya en el año 2001, el PNUMA, reunido en su Consejo de Administración, expresó “una creciente preocupación por el hecho de que las estructuras de gobernabilidad actuales no satisfacen las necesidades del programa ambiental”, convencimiento que dio lugar a la aprobación de dos documentos que han marcado su apuesta por la atender estas necesidades de reforma (decisión 21/20 y decisión 21/21). La última de ellas (febrero del 2001) señaló que “estas reformas constituyen primer camino en un proceso de dinamización y de la consolidación necesarios del sistema del gobierno ambiental internacional que incluye en el contexto del desarrollo sostenible con el objetivo de realzar coherencia y la puesta en práctica de la política” Con ello, el PNUMA abrió un proceso de diálogo y debate sobre la gobernabilidad internacional del medio ambiente.

Este proceso culminó con las sesiones preparatorias y la posterior celebración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, que tuvo lugar en Johannesburgo en septiembre del 2002. La Comisión sobre el Desarrollo Sostenible, como Comité preparatorio de la Cumbre, invitó en mayo del año 2001 a que todos los procesos intergubernamentales relacionados con la Cumbre, incluido el proceso de gobernabilidad medioambiental a nivel internacional iniciado por el Consejo de Administración del PNUMA, presentasen sus informes sobre el progreso alcanzado ante el Comité Preparatorio en su segundo período de sesiones que se celebró en Nueva York del 18 de enero al 8 de febrero de 2002, de manera que pudiera así cumplirse con la idea de la declaración de Malmoe de incorporar este tema a la discusión de la cumbre Río+10. Sin embargo, el debate quedó, en este caso, apartado de la agenda de negociación y apenas se escucharon propuestas que avanzaran nuevos posicionamientos en el sentido de reformar el sistema de gobernabilidad internacional del medio ambiente.

Cuadro 2: Cronología para la reforma de la gobernabilidad medioambiental

4. Debate para la creación de una Organización Mundial del Medio Ambiente

La idea de reformar el sistema actual de distribución de competencias y mandatos medioambientales entre los diversos organismos internacionales parte de la base de que la protección internacional del medio ambiente necesita un organismo capaz de liderar un proceso de construcción de un régimen de protección autónomo (frente a las injerencias de otros sistemas, en especial del régimen comercial de la OMC), eficaz (en comparación con las actuales disfuncionalidades del sistema) y coherente (que permita que las decisiones en materia medioambiental no estén mediatizadas ni supeditadas a otras decisiones nacionales o multilaterales que primen otros intereses). Se trataría de superar el modelo representado por el PNUMA, que ha tenido algunos éxitos pero también muchos fracasos por su mandato limitado y su alarmante falta de financiación, como ya se ha repasado. Para quienes abogan por dar un paso más, la creación del OMUMA representaría avanzar en los modelos de gestión integrada del medio ambiente, en la forma en que algunos países lo hacen desde el Ministerio de Medio Ambiente, es decir, influyendo transversalmente en todas las demás políticas gubernamentales. Así, el OMUMA sería el organismo encargado de velar por la sostenibilidad de todas las políticas internacionales, desde el FMI al Banco Mundial, pasando por la FAO o la UNESCO, en un modelo organizativo (y un espejo deseable) similar a la Agencia Europea del Medio ambiente o la Organización Internacional del Trabajo. Además, esta reorganización de la gestión internacional del medio ambiente supondría contar con un único cuerpo plenario, menos cuerpos subsidiarios y un secretariado con localización geográfica única, dado así mayor coherencia al funcionamiento de la actual situación, demasiado confusa para resultar eficaz.

Las propuestas lanzadas en este sentido son variadas y difíciles de sistematizar, pues bajo un mismo nombre a veces se mencionan soluciones diferentes y los acercamientos no son siempre coincidentes. En los siguientes cuadros trataremos de recoger los planteamientos surgidos en los últimos años.

Cuadro 3: Diferentes propuestas y sus proponentes

Como podemos observar en los cuadros 3 y 4, la dirección de la reforma propuesta por los diferentes analistas que mencionamos sigue dos alternativas. Por un lado, la discusión sobre si el objeto de esta nueva organización debe ser los bienes públicos globales o bien cualquier tipo de problemática medioambiental internacional. Como segunda alternativa de debate, parece que hay una tensión en relación a la extensión de los límites de lo medioambiental, siendo entendido de forma estricta o bien de manera más amplia incluyendo también los temas del desarrollo.

Cuadro 4: Principales propuestas para la creación de una Organización Mundial del Medio Ambiente

La lista de propuestas, que por razones de espacio no desarrollamos más que a modo enunciativo, son variadas y se han sucedido durante más de tres décadas. Steve Charnovitz (2002) ha destacado que ya en 1970 la revista Foreign Affairs recogió un artículo de George Kennan en el que se proponía la creación de una Agencia Internacional del Medio Ambiente que fuera el primer paso para la instauración de una Autoridad Internacional del Medio Ambiente. Dos años después, Lawrence David Levien retomó el debate proponiendo la creación de una Organización Mundial dl Medio Ambiente. Sin embargo, ese mismo año, la Conferencia de Estocolmo dio lugar a la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, un organismo con menores atribuciones funcionales que las planteadas por estos autores.

El funcionamiento del PNUMA durante los siguientes años acalló las voces que sugerían la necesidad de adoptar una estructura consistente. No obstante, en la Cumbre de Río de 1992 se acordó la creación de la Comisión de Desarrollo Sostenible, un organismo que no ha ayudado a solucionar los problemas que, ya entonces, empezaban a ser evidentes y se agudizaron con la puesta en marcha en 1995 de la maquinaria institucional de la Organización Mundial del Comercio, que ha afectado al orden internacional de las cuestiones medioambientales. La idea de acometer una reforma organizativa se retomó en 1993. En ese año, 17 países entre los que se encontraban Brasil, Francia, Japón, India, Alemania y Zimbabwe emitieron la Declaración de La Haya, en la que abogaban por el fortalecimiento institucional o la creación de una nueva organización vinculada a los problemas ambientales globales, declarándose a favor de crear “dentro del marco de las Naciones Unidas, una nueva autoridad institucional, ya sea reforzando las actuales instituciones o creando una nueva.

Precisamente, ha sido el controvertido papel de la OMC en la resolución de lagunas disputas medioambientales el hecho que ha vuelto a dar relevancia al debate sobre el multilateralismo medioambiental, razón por la cual desde la segunda mitad de la década de los noventa se han sucedido las propuestas reformistas. Quizás la más conocida sea la de Daniel Esty, destacado funcionario encargado de las negociaciones comerciales estadounidenses, quien en 1994 retomó la idea de crear una Organización Global del Medio Ambiente (GEO, en sus siglas inglesas). En ese mismo año, Ford Runge propuso una idea similar pero con matices importantes, entorno a una posible Organización Mundial del Medio Ambiente, mientras que en 1997 Rudolf Dolzer formuló su propuesta de una Autoridad Global del Medio Ambiente.

A partir de estas propuestas, el debate ha crecido en intensidad, y se han abierto discusiones en torno a las funciones que podrían tener este tipo de organismos (Whalley y Zissimos, Biermann, Haas, etc.). Esta variedad de propuestas está dificultando el debate pero, siguiendo a algunos autores (Dodds, Shona y otros: 2002:10), podemos resumir las posturas dentro del esquema de confrontación de dos ideas: centralización o flexibilidad. Esta división nos sirve para situar las diferentes posturas dentro de la dinámica de tensión entre la estructuración de una organización central y la especialización de diferentes órganos en el sistema multilateral. En un estudio que ha realizado la Universidad de las Naciones Unidas en el año 2002 para aportar a diferentes sesiones de la Cumbre de Johannesburgo, diversos autores centrados en el debate han tratado de definir y organizar las diferentes perspectivas de reforma que se han planteado, siguiendo el mencionado criterio de la centralización – flexibilización.

·  Modelo Organización Mundial del Medio Ambiente: este modelo, a su vez, podría derivar dos tipos de estructuras. Una opción sería mantener el PNUMA como organización máxima, situándola por encima y como entidad básica, de una nueva organización “paraguas” que reuniera a los acuerdos multilaterales (AMMAs). La otra opción supondría la incorporación de la estructura del PNUMA dentro de una nueva organización más amplia que acabaría por disolver el PNUMA.

·  Modelo Organización Mundial del Comercio: esta opción busca su lógica en el propio proceso de conformación de la OMC, que ha reunido bajo un mismo manto institucional toda una serie de acuerdos comerciales que se habían ido generando en la segunda parte del siglo XX. De la misma manera, una nueva organización medioambiental podría recoger todos los AMMAs y las Conferencias de las Partes, entidades que son la vida central de los AMMAs, podría acoger dentro de la nueva Organización Mundial del Medio Ambiente, las mismas funciones que los comités especiales tienen dentro de la Conferencia Ministerial de la OMC, conservando así cierta autonomía de acción. Frente al problema que representa el modelo de la OMC en el sentido de que tomar parte como miembro implica la condición de aceptar todos los tratados y acuerdos relacionados, algo que no se puede perseguir a día de hoy en la política medioambiental por diferentes razones, algunos señalan el ejemplo de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, que no exige a sus miembros la firma de los más de treinta acuerdos internacionales que rigen esta material, como otro posible ejemplo a seguir.

·  Modelo Organización Internacional del Trabajo: otro de los cuerpos que se han tomado como referencia en el debate es la OIT, principalmente por la novedosa integración de tres diferentes sectores en sus reuniones.

Otro esquema que pretende ordenar el debate es el propuesto por Biermann, para quien la creación del OMUMA por la que pasaría irremediablemente la reformulación de la estructura organizativa multilateral del medio ambiente puede basarse en tres modelos diferentes que resumimos someramente:

·  Modelo de cooperación: esta postura, defendida por la posición alemana, apuesta por un sistema descentralizado en el cual el PNUMA pase a ser una agencia especializada de la ONU siguiendo el modelo UNCTAD. La reorganización aquí consistiría en la ordenación de las competencias de cada organismo con implicaciones sobre el medio ambiente, actuando el PNUMA como un elemento coordinador. En cierto sentido, esta misma idea la defienden aquellos que se oponen a la creación de nuevas estructuras organizativas (“coordinación sí, concentración, no”, Najam) y aquellos que prefieren hablar de un super-PNUMA (como Downie y Levy) En este modelo se toma como referencia la eficacia de la OMC y la OIT o la OMS.

·  Modelo de centralización: básicamente, este es el modelo por el que comúnmente se entiende el OMUMA, que implicaría la integración de todos los organismos a nivel internacional en una sola organización según el modelo de la OMC, actuando los secretariados de los AMMAs como subcomités dentro del OMUMA. Aquí se está hablando de una reforma más profunda, integrando agendas, programas y regímenes. Esty cree que se podrían incluir aquí hasta siete agencias internacionales, siguiendo claramente el modelo de la OMC. Este modelo es el que ha recibido mayores críticas, ya que reunir en una sola organización “paraguas” (término usual en la literatura) sería inconcebible. De hecho, no existe ningún régimen internacional que haya asumido en una sola organización todas las competencias en una materia, ni siquiera en el caso del régimen comercial donde, a pesar de la fortaleza institucional de la OMC, existen otras agencias internacionales que desarrollan proyectos de contenido comercial (UNCTAD y OCDE, por ejemplo).

·  Modelo de jerarquización: este modelo se basa en la idea de dotar al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de un mandato expresamente reconocido para aplicar sus competencias también a las cuestiones medioambientales y, en su defecto, construir un órgano diferenciado y especializado para temas del medio ambiente como alta autoridad en la gestión del multilateralismo ecológico. Hay poco apoyo a este modelo, que mira al Consejo de Seguridad de la ONU como una opción de reforma, bien introduciendo los temas medioambientales dentro de la capacidad de actuación del mismo, en una interpretación pionera que ha dado el World Resources Institute, o bien creando una agencia con estos atributos (opción planteada en la Declaración de La Haya)

Como se puede concluir fácilmente, las posturas aún no están claras y las opciones de reforma son diversas, teniendo en cuenta que en este trabajo sólo nos centramos en uno de los varios puntos de discusión en torno a este tema. Como hemos visto, la confusión inicial es terminológica. En este trabajo hemos optado por seguir el término más extendido, el de Organización Mundial del Medio Ambiente, traducción de la expresión inglesa World Environment Organization y su acrónimo WEO. Sin embargo, la extensión de la propuesta de Esty que, como hemos visto, matiza el contenido de su proposición nombrándola como Global Environmental Organization (GEO) ha añadido confusión al debate, aunque dicho matiz tiene cierta importancia de fondo. En efecto, Daniel Esty propone que esta nueva organización limite sus competencias a aquellos temas globales, es decir, sólo a aquellos que requieren de soluciones concertadas a nivel internacional y cuando la raíz de los problemas y las soluciones sean globales. Frente a esta delimitación la idea en la que se basa el WEO iría más allá, al incluir, en principio, cualquier problemática ambiental, tenga esta efectos y sinergias globales o no.

Argumentos a favor

Sea cual sea su configuración definitiva, los argumentos a favor de esta solución para la mejora de la gobernabilidad internacional del medio ambiente se pueden resumir de la siguiente manera:

- Fortalecerá la autoridad institucional para exigir el cumplimiento de los acuerdos multilaterales de medio ambiente.
- Superará las debilidades del actual sistema en cuanto a las relaciones entre el medio ambiente y el sistema comercial de la OMC, al mismo tiepo que dotará al régimen medioambiental de un mecanismo de solución de controversias eficaz.
- Reducirá las actuales exigencias, especialmente onerosas para los países más pobres, en cuanto al seguimiento de la diplomacia internacional, al favorecer la coordinación y centralización de las negociaciones.
- Aumentará la coordinación general del sistema, la eficiencia administrativa y el establecimiento de prioridades políticas

Frente a estos argumento, los más críticos con las soluciones vía creación de nuevas organizaciones aducen los siguientes elementos:

- La idea de centralización contradice las actuales perspectivas de acercamiento al problema medioambiental desde visiones descentralizadas y flexibles derivadas del principio de subsidiariedad.
- La problemática ambiental requiere soluciones especializadas e instituciones específicas.
- Es dudoso que la creación de un nuevo organismo dé lugar a mayores compromisos tecnológicos y financieros que los actualmente existentes.
- Aumentará el conflicto político entre las actuales estructuras organizativas con competencias medioambientales, que se sentirán amenazadas en sus funciones por el nacimiento de la Organización Mundial del Medio Ambiente.

Dentro de este proceso de búsqueda, en algunas ocasiones se ha incidido en la necesidad de dotar a la estructura organizativa internacional de una gran institución que pudiera competir en peso y poder con la OMC, de forma que llegara a ser una Organización Mundial del Medio Ambiente (OMUMA) que sobrepasase las actuales atribuciones del PNUMA, consideradas muy estrechas por quienes abogan por esta solución. El principio del debate partió de las filas de los participantes en las negociaciones comerciales, desde la idea de que el sistema OMC / GATT no sabe resolver la cuestiones intersectoriales – como la medioambiental – que se escapen fuera de lo puramente comercial. Y aunque la OMC pudiera dotarse de un pensamiento más cercano a lo medioambiental (Greening the GATT: trade, environment and the future, de Daniel Esty (1994), fue uno de los rimeros libros que avanzaron este tema, junto al también muy conocido Freer Trade, Protected Environment: Balancing Trade Liberalization and Environmental Interests (1994), en el cual C.F. Runge lanzó una idea similar), es necesario que el multilateralismo se dote de una estructura eficaz para los temas ecológicos no relacionados con el comercio, que son la mayoría.

Las primeras voces nacieron, pues, muy vinculadas a los temas de la relación del comercio con el medio ambiente a partir de y a raíz de las negociaciones del NAFTA, ante la preocupación por el impacto que el acuerdo de liberalización comercial pudiera desplegar. Desde entonces, este tipo de argumentación ha recibido apoyos desde diversos estamentos y puntos de vista, uno de los cuales ha sido el de Renato Ruggiero, el antiguo Director General de la OMC, quien se mostró a favor de la creación de una Organización Mundial del Medio ambiente que sirviera de contrapeso a la OMC, ”una iniciativa inusual, dada la tendencia de los burócratas de alto nivel a intentar ampliar sus propias capacidades” (Biermann:2000). Desde el campo del comercio y los intereses económicos, el antiguo vicepresidente de la UE, Leon Brittan, Mike Moore (antiguo director de la OMC) así como el actual, Supachai Panitchpakdi, han hablado a favor de esta idea.

Otros ámbitos en los que también podemos encontrar manifestaciones favorables son Gustave Speth (del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) o Maurice Strong (quien fuera secretario de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo); este último ha propuesto que el Consejo Fiduciario de la ONU, con mandato sobre los territorios coloniales administrados por la ONU, se reforme y se aproveche su estructura para ordenar el sistema de protección del medio ambiente a nivel global.

En realidad, como es evidente, estamos tratando de discutir propuestas con alcances diferentes, que no siempre coinciden no ya sólo en el nombre, sino en los objetivos y finalidades. Además, sus apoyos vienen tanto desde el campo del régimen comercial (es sorprendente la necesidad que manifiesta la OMC de deshacerse de los temas ambientales) como desde los más altos funcionarios internacionales. Las aportaciones incluyen además enfoques puramente ortodoxos (por ejemplo, Whalley y Zissimos lanzan su propuesta desde el planteamiento de crear un organismo que internalice los costos ambientales globales, llevando a las últimas consecuencias la lógica coasiana de clarificar los derechos de propiedad, esta vez a escala de los bienes públicos globales) y otros más situados en la priorización de las cuestiones ecológicas sobre las económicas, comerciales o industriales.

Argumentos en contra

La propuesta de creación de un OMUMA ha encontrado, por otra parte, algunas reticencias e incluso un abierto rechazo en algunos sectores de la literatura. Uno de las bases para esta oposición es la que plantea que con este debate se distrae la atención de los grandes problemas. Al centrar el debate en crear organizaciones se desenfoca el debate profundo de los problemas ecológicos. Se señala además que es difícil que una nueva organización supere los problemas de la estructura actual, por cuanto muchos de ellos derivan de una falta de voluntad política (que se traduce en escaso apoyo financiero, poca disponibilidad,...) que tampoco va a aparecer con un nuevo organismo.

En especial, autores como Konrad von Moltke, que han centrado su análisis del multilateralismo en los temas institucionales, señalan que los grandes debates deben centrarse en el sistema de toma de decisiones, en la relación con los países en vías de desarrollo, los vínculos entre los diferentes acuerdos multilaterales de medio ambiente,...Desde esta perspectiva, parece que sería conveniente atajar los problemas directamente, y no mediante la creación de un organismo que sirva presuntamente para superarlos. Desde esta línea de argumentación se está diciendo que si el problema actual es, por poner un ejemplo, que la toma de decisiones es muy lenta, nada va a solucionar una nueva organización si no se supera antes el obstáculo institucional de que los países acuerden un sistema renovado para comprometerse internacionalmente. Se está desenfocando entonces el tema.

Por otra parte, Calestous Juma, antiguo secretario del Convenio sobre Diversidad Biológica ha mantenido también posturas contrarias a las de Daniel Esty (por ejemplo, en Environmental Matters), una postura que representa los planteamientos de los países en desarrollo, que miran este debate con recelos. De hecho, esta polémica llegó a la tribuna de The Financial Times, donde Calestous Juma escribió un artículo en contra de la creación de una nueva organización mundial para el medio ambiente (“Stunting green progress”, 6 de julio de 2000) que fue contestado precisamente por Daniel Esty días más tarde (“Letter to the editor”, 13 de julio de 2000).

No han sido los únicos opositores. Adil Najam ha escrito describiendo de manera precisa la posición de los países menos desarrollados en cuanto a nuevas exigencias medioambientales sin las necesarias contraprestaciones en el marco del desarrollo internacional. Y otros como Anil Agarwal o Peter Newell, bien recogidos en el artículo de Najam (2002), han abundado en la principal crítica frente a la idea de la creación de una OMUMA: supone un importante fallo en el diagnóstico del problema, que no es de las organizaciones, sino del sistema institucional creado alrededor de ellas. Este autor recoge una cita de Maurice Bertrand que puede servirnos aquí para recoger el espíritu de estas críticas: “las organizaciones mundiales son reconocidas con una importancia que no tienen; se les culpa de no hacer cosas para las que no poseen medios; se les imputa fallos imaginarios mientras los problemas reales permanecen sin ser reconocidos; se inventan explicaciones míticas para justificar su inefectividad; y, finalmente, apenas se les reconoce los escasos resultados que alcanzan”(2). Así, los que proponen crear una nueva estructura que supere al PNUMA, además de enjuiciar de forma injusta a esta organización sin reconocer los evidentes éxitos de su gestión, no establecen ningún tipo de causalidad entre el problema, la debilidad institucional del sistema de gobernabilidad, y la solución que plantean, la creación de una nueva organización. Así, con estos intentos se estaría desenfocando el problema, ya que no es una cuestión de organismos, sino de ineficiencia en las reglas de funcionamiento en cuanto a financiación del desarrollo sostenible, información, legitimidad y representatividad, etc. En definitiva, debemos preguntarnos según estos planteamientos críticos si las patologías que afectan a las actuales organizaciones no se trasladarán y reproducirán directamente al nuevo organismo ((Najam; 2002:35). Al fin y al cabo, el PNUMA no sea una organización perfecta, pero probablemente sea de las más exitosas dentro del sistema ONU en cuanto al cumplimiento de su mandato, dadas las dificultades con las que ha desarrollado su labor y, de hecho, es uno de los pocos organismos internacionales con legitimidad social (piénsese en la cantidad de organismos que son puestos en la diana de las críticas de los movimientos anti-globalización) y legitimidad dentro del movimiento de los países menos desarrollados.

Características

Para Esty, las características del OMUMA deberían ser una serie de principios de actuación: buena gobernabilidad, subsidiariedad, amplia participación, transparencia, flexibilidad, credibilidad, rigor científico y analítico. Estos principios implicarían una determinada forma de actuación exigida por la profundidad de la crisis ecológica global que se traduciría en credibilidad para las ONGs, el sector de los negocios, y dentro de la ONU, rigor y compromiso científico, una plantilla de expertos estable, recursos adecuados y previsibles y transparencia.

Organización

En cuanto a qué forma podría adoptar una organización de este tipo, para Runge la estructura del OMUMA pasa por un Secretariado y una Comisión Multilateral de Medio Ambiente. El Secretariado sería el gobierno formal donde estarían los ministerios de los países miembros y allí se reunirían periódicamente sus representantes. Por su parte, la Comisión sería la reunión de expertos de diversas procedencias (academia, ONGs, gobiernos e industria) de todos los países miembros (nótese que esta distribución paritaria es similar a la existente en la OIT). Su trabajo estaría muy vinculado a otros cuerpos internacionales como el Banco Mundial, los bancos regionales o el FMI (para los temas de financiación de planes y proyectos), así como con la OMC y la OCDE para identificar las medidas comerciales que puedan amenazar al medio ambiente y las políticas ambientales que menos perjudiquen el comercio internacional. Todo este sistema de vinculación entre organismos permitiría acabar con el actual sistema de negociación internacional, en el cual los temas multilaterales (desarrollo, políticas comerciales, medio ambiente,...) se negocian por separado sin tener en cuenta los trabajos en otros regímenes, produciéndose disfuncionalidades crónicas. Serviría también como paraguas de los AMMAs.

Funcionamiento

Las bases de su funcionamiento estarían ordenadas según un triple escalón. La misión principal sería dar una respuesta efectiva a los grandes problemas globales, en especial los relacionados con la atmósfera, la biodiversidad y los océanos. Aquí habría que residenciar las organizaciones que actualmente tienen que ver con los bienes comunes: PNUMA. Según Esty, este primer “paraguas” exigiría la fusión en un cuerpo principal de los principales órganos responsables del medio ambiente, señalando expresamente el PNUMA, la CDS y la OMS.

El segundo nivel de organización correspondería a las estructuras y secretariados creados a través de la negociación de AMMAs, integrados bajo el principio de coordinación para crear sinergias y economías de escala entre ellos sin comprometer el status legal y la independencia de cada conferencia de las partes. Serviría de mecanismo de gestión común de los temas financieros, personal, administración, recursos. Aquí es donde estaría para muchos autores el principal valor añadido de la creación del OMUMA, pues se podrían centralizar o coordinar al menos todas la labor de los secretariados de todos los acuerdos internacionales, respetando su carácter legal pero desarrollando una labor mucho más coordinada entre todos ellos mediante la centralización de funcionariados, presupuestos y recursos.

El tercer nivel no sería un sistema de control sino de permanente consulta con otros organismos encargados de la gestión medioambiental (UNESCO, PNUD, FAO

Proceso de creación

En cuanto a cómo organizar el nacimiento de esta nueva institución, Steve Charnovitz (2002:18) considera con razón que algunas de las propuestas planteadas y que hemos revisado son poco realistas a la hora de revisar la creación de este organismo. Estas posturas serían las siguientes:

·        Crear el OMUMA dentro de la ONU pero fuera del PNUMA: las declaraciones de Nairobi y de Malmoe que revisamos al principio de este trabajo son una prueba de que la comunidad internacional, a pesar de todas las debilidades que hemos identificado, percibe que el PNUMA ha dado lugar a indudables frutos, por lo que renunciar a su continuidad puede ser un salto demasiado largo para atravesar el vacío de la crisis ecológica.

·        Crear el OMUMA fuera de la ONU: según algunos, el éxito del régimen comercial de la OMC se debe a la externalización de sus funciones respecto al sistema ONU, que ha manifestado durante medio siglo su ineficiencia. Sin embargo, esta postura no puede obviar los indudables éxitos que ha logrado el sistema ONU a pesar de sus disfuncionalidades.

Frente a estas concepciones, podemos pensar en modelos de reforma más realistas. La primera opción podría ser la de crear esta OMUMA para integrarla dentro de la estructura del PNUMA, precisamente, la propuesta que encerraba la ida manifestada por Brasil, Alemania, Singapur y Sudáfrica en 1997 en las reuniones de Río+5, en la cual expresaron su interés por crear una nueva organización mundial en la que el PNUMA actuara como pilar principal. Esto podría realizarse, tal como propone Moltke, convirtiendo la OMUMA en una agencia especializada dentro del sistema de la ONU, funcionando el PNUMA como Consejo de Gobierno de aquel. La segunda opción, en cambio, es más radical, ya que apuesta por crear la OMUMA e integrar en ella al PNUMA transitoriamente, abriendo un periodo para su disolución.

Las funciones que debería tener esta nueva organización son aún difusas, en la medida en que no hay un gran acuerdo sobre sus objetivos, su funcionamiento. En gran medida, estas vendrán determinadas por las funciones que conserven las estructuras ya existentes y por la disponibilidad más o menos centralizadora de dotar al OMUMA de unas competencias más fuertes de las que ha dispuesto el PNUMA. Recordemos que en el posible proceso de creación es previsible que se den tensiones entre sus partidarios y quienes estén involucrados en el seguimiento de toda la gama de instrumentos legales actualmente existentes como los acuerdos multilaterales de medio ambiente, el PNUMA y la Comisión para el Desarrollo sostenible, pero también otros organismos con influencia más tangencial en matera ecológica como el Banco Mundial , la OMC o el PNUD. A nivel general, creemos que las funciones que debería acoger un organismo de este tipo son la de dar un mayor status a los temas del desarrollo sostenible en las agendas globales, nacionales y en la sociedad: podría servir para aumentar la consideración de estos temas dentro de la agenda de organizaciones, estados y sociedades civiles, mejorar la aplicación de los instrumentos legales para el desarrollo y el medio ambiente y fortalecer la capacidad de acción de los Estados, especialmente de los países en desarrollo. Mayores problemas y controversia generan otras cuestiones en las que no entramos por razones de espacio como son la estructura, las bases de funcionamiento o el proceso de creación que debería dar lugar a una Organización Mundial dl Medio Ambiente o cualquier otro organismo con similares funciones.

A nivel general, creemos que las funciones que debería acoger un organismo de este tipo son las de dar un mayor status a los temas del desarrollo sostenible en las agendas globales, nacionales y en la sociedad: podría servir para aumentar la consideración de estos temas dentro de la agenda de organizaciones, estados y sociedades civiles, mejorar la aplicación de los instrumentos legales para el desarrollo y el medio ambiente y fortalecer la capacidad de acción de los Estados, especialmente de los países en desarrollo. En un nivel de concreción más alto, el Centro para el Derecho y la Política Ambiental de Yale ha señalado como tareas urgentes para la mejora de la gobernabilidad que podrían ser asumidas por el OMUMA las siguientes:

- Publicar informes periódicos sobre el estado del medio ambiente con datos e información
- Ofrecer un sistema de detección temprana y de alerta de riesgos y desastres naturales
- Promover el intercambio y la transferencia de tecnologías
- Servir de fuerza centralizadora de las respuestas a los desafíos medioambientales
- Foro de solución de diferencias
- Establecer líneas de actuación política comunes

5. Temas básicos para la reforma de la gobernabilidad internacional del medio ambiente

La discusión sobre la reforma del multilateralismo medioambiental no se agota, repetimos, con el debate probablemente tangencial de las organizaciones y la creación o no de una Organización Mundial del Medio Ambiente. Si el propio Secretario General de las Naciones Unidas, el PNUMA, y muchos proyectos de investigación de los principales centros de estudio se están planteando esta cuestión es por una razón más profunda, que es la de comenzar el siglo XXI con unas instituciones, unas estructuras y un sistema internacional adecuado a los tiempos actuales y, sobre todo, equilibrado entre todos los intereses económicos, de desarrollo, medioambientales,....En este trabajo hemos centrado el tema en las organizaciones, pero queremos apuntar una serie de elementos del debate que, aun formando parte también de la controversia sobre qué organismos serían los mas convenientes, son transversales a toda reforma del sistema internacional, se plantee en términos de una adecuación de las actuales estructuras existentes o en términos de reforma más profundos.

Ante esta situación se plantean en la literatura y en la política internacional una serie de alternativas. Aunque quienes hablan de ello no suelen coincidir en sus planteamientos ni en sus soluciones, sí queremos dejar apuntadas algunas de las tendencias de reforma que se plantean. Muchas de ellas no requieren de la creación de nuevas estructuras y se basan en un cambio en la orientación de las prioridades en materia medioambiental. Otras suponen cambios más a medio plazo, en el sentido de que exigen reformas institucionales que requieren previamente el consenso de los Estados participantes en el multilateralismo medioambiental:

§                    Establecer un mecanismo centralizado de predicción temprana de desastres medioambientales.

§                    Encontrar un organismo que sea catalizador de las respuestas urgentes a los principales problemas ambientales, la gestión ordenada de los recursos y la contaminación a escala global.

§                    Diseñar un foro de discusión de las disputas sobre el cumplimiento de los acuerdos internacionales, donde se residencien las controversias de contenido comercial que actualmente recaen en manos del mecanismo de solución de controversias de la OMC.

§                    Promover indispensablemente un mayor intercambio de información y conocimientos, de manera sistemática y basada en criterios científicos y técnicos

§                    Encontrar urgentemente una autoridad internacional que coordine todos los esfuerzos realizados hoy en día de forma independiente.

§                    Acordar un sistema ordenado y compartido de indicadores medioambientales que permita evaluar el estado del mundo.

Para recapitularlas y situar las opciones, utilizaremos una buena sistematización que de ellas hizo el PNUMA (reunido en forma de foro ministerial en Cartagena en el año 2002) para debatir la adecuación del sistema de gobernabilidad internacional:

·                    Aumentar el rango del PNUMA, de un programa de las Naciones Unidas a un organismo especializado de pleno derecho, dotado de normas adecuadas, un mandato nuevo y redefinido, y presupuesto propio, financiado con cuotas de los Estados miembros, con un sistema de cuotas. Para ello se deberá negociar una carta y su entrada en vigor como instrumento jurídico por el cual se crea una nueva organización, así como la disolución del PNUMA por medio de una decisión de la Asamblea General; el plazo previsto desde una perspectiva jurídica e institucional parece indicar que este enfoque constituiría una opción de mediano a largo plazo;

·                    Utilizar a la Asamblea General o al Consejo Económico y Social en forma más amplia desde el punto de vista institucional, por ejemplo, integrando a la labor del Consejo Económico y Social los aspectos de la labor de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible relacionados con las deliberaciones;

·                    Establecer una nueva organización mundial del medio ambiente. Entre otras cosas sería necesario determinar: la asignación de las funciones; si actuaría como institución rectora de los diversos acuerdos ambientales multilaterales; y los recursos financieros y atribuciones jurídicas que le serían conferidos. En este caso se tendrán en cuenta consideraciones similares a la que se contemplan cuando se crea un organismo especializado y, como tal, esta opción sería una posibilidad de mediano a largo plazo;

·                    Transformar el Consejo de Administración Fiduciaria, uno de los seis principales órganos de las Naciones Unidas, en el principal foro de asuntos ambientales mundiales, encargado, entre otras cosas, de la administración de los acuerdos ambientales multilaterales y haciendo depender la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible de un Consejo de Seguridad Económica, y no del Consejo Económico y Social;

·                    Consolidar en cierta medida las actividades del PNUD y del PNUMA tal vez a nivel funcional y operacional;

·                    Ampliar los cometidos del FMAM, de modo que se convierta en el mecanismo de financiamiento de todos los acuerdos ambientales mundiales y esté vinculado más estrechamente con el PNUMA, en procura de coherencia entre políticas y financiamiento;

·                    Dar mayor preponderancia a la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible a los efectos de integrar los tres “pilares” -el ambiental, el social y el económico con una mayor participación del tipo que gozan otros programas y el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y hacer participar a otros ministerios que no fueran exclusivamente los del medio ambiente;

·                    Establecer de un nuevo tribunal ambiental que trate, en particular, de los arreglos de controversias y los casos de diferencias relacionadas con recursos ambientales y transfronterizos. (PNUMA, 2002: 38)

En el proceso de preparación de la cumbre de Johannesburgo estos temas estuvieron presentes. En las reuniones regionales de preparación en América Latina se ha afirmado que se reconoce “la necesidad de simplificar las organizaciones, los foros y las iniciativas para el fomento del desarrollo sostenible, así como la necesidad de racionalizar el calendario de reuniones relacionados con la agenda de desarrollo sostenible, para velar por un uso más eficiente y eficaz de los recursos que se utilizan para prestar servicios a estas reuniones”.Sin embargo, parece que este debate se fue diluyendo en cada una de sus cuatro periodos de sesiones de preparación, con lo cual en Johannesburgo se planteó sólo de manera superficial, sin adentrarse en aventuras que requerirían mayores consensos multilaterales que el actual clima internacional permite en estos momentos. Por eso, aunque en este artículo nos detenemos pormenorizadamente en el estudio de una propuesta que va más allá de la reforma del PNUMA (algunos incluso quisieran disolverlo), no queremos dejar de apuntar los puntos críticos en los que se sitúa actualmente el proceso de reforma de la principal organización internacional con mandato explícito para el medio ambiente. Algunos de estos planteamientos son los siguientes, planteamientos que el propio PNUMA asume como posibles en su debate interno sobre la gobernabilidad internacional del medio ambiente y que han sido aportados por la literatura especializada en el tema:

·                    El sistema de apoyo anual voluntario del PNUMA debe, en principio, seguir siendo voluntario para más adelante pasar a recibir fondos a largo plazo y, finalmente, establecer cuotas obligatorias. Siguiendo con los temas financieros, otra propuesta alternativa y en sentido contrario a la de afianzar el presupuesto del PNUMA es la de convertir definitivamente el Fondo Mundial de Medio Ambiente en el mecanismo de financiación de todos los acuerdos multilaterales y dejar su control fuera de la órbita del Banco Mundial.

·                    El estatuto de el PNUMA debe cambiar de un programa de la ONU a ser un organismo especializado, con un mandato nuevo y definido y presupuesto propio financiado con cuotas de los Estados miembros, tal como hemos apuntado en el punto anterior. Esta sería un opción a medio o largo plazo, ya que implicaría su aprobación en la Asamblea General, lo cual exigiría un amplio consenso internacional en un debate que, obviamente, no está en la primera línea de las preocupaciones de la democracia internacional en la actualidad.

·                    Es necesario la creación de un mecanismo para resolver conflictos entre los diferentes acuerdos medioambientales dentro del PNUMA. Sin embargo, para conservar el carácter único y también para fomentar la innovación institucional, la subordinación bajo el patrocinio del PNUMA no es deseable ni es práctico.

·                    Algunos han planteado también la posibilidad de utilizar una estructura ya existente, el Consejo de Administración Fiduciaria, como principal foro de asuntos ambientales globales.

·                    Ya hemos señalado que algunas personalidades como Klaus Topfer ven cierta potencialidad en unir los temas del medio ambiente y el desarrollo en un organismo común. En este sentido, una opción de compromiso a corto plazo es la planteada por quienes proponen consolidar las actividades del propio PNUMA y del PNUD a determinados niveles.

·                    Fortalecer el papel de los intereses variados de la Comisión de Desarrollo Sostenible, precisamente en el sentido en que fue creada, que no es otro que el de profundizar en las relaciones de los tres pilares del desarrollo sostenible, algo que no ha conseguido en sus diez años de existencia.

·                    Establecer un nuevo tribunal ambiental, con el nombre de Corte Mundial de Medio Ambiente o, en su defecto, vincular la resolución de los conflictos ambientales a la hoy existente sala especializada de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en temas ambientales, sala que no ha sido utilizada nunca. Otra opción también existente sería la de hacer que los acuerdos multilaterales acudan a las normas opcionales de resolución que la Corte Permanente de Arbitraje ha establecido en cuestiones sobre recursos naturales y medio ambiente. Cualquiera de estas alternativas busca dar carta de naturaleza a un sistema jurídico de solución de controversias ambientales que no existe de forma suficientemente intensa como para contrarrestar la vis atractiva del mecanismo de solución de controversias de la OMC (Pauwelyn; 2002). De hecho, en la Cumbre de Río países como Colombia, Nueva Zelanda o México trataron de fortalecer el papel de la CIJ para conocer disputas relacionadas con el medio ambiente.

·                    Ampliar la interpretación restrictiva que se da a ciertas funciones establecidas para el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de forma que pueda entenderse competente para actuar con los mecanismos que la Carta de las Naciones Unidas prevé para los casos de conflicto armado o de amenazas a la paz y la seguridad (Elliot; 2002).

Las premisas que presentamos son muy básicas para quienes se plantean el futuro del multilateralismo, y parten de tres décadas de experiencia frustrante que ya hemos resumido anteriormente. Las presentadas arriba son opciones de reforma maximalistas, que exigen esfuerzos importantes a nivel organizativo y grandes compromisos difíciles de conseguir. Por ello, trataremos ahora de dejar apuntados temas más transversales que actualmente se plantean a la hora de mejorar la eficacia del multilateralismo de manera más profusa que, por su propia naturaleza, pueden ser más fáciles de tomar y pueden tener, además, enormes virtualidades al afectar a los problemas institucionales que son las fuentes de ineficacia del régimen medioambiental actual.

·                    procedimiento de toma de decisiones: el sistema de votación es una cuestión básica en todo acuerdo o foro multilateral, ya que ello es de extrema importancia para la efectividad de los organismos internacionales. Los países desarrollados ven en el sistema de “un país, un voto” un modo de introducir el derecho de veto y el modelo de Bretón Woods (“un dólar, un voto”) tampoco puede servir, al menos en una cuestión, la de la protección del medio ambiente, que debería alejarse de los criterios económicos. Por otra parte, sería un error volver a perpetuar los esquemas de consenso, precisamente porque su escasa efectividad y el riesgo de paralizar los procesos se han convertido en una práctica diaria en los foros de negociación. Se hace necesario buscar un sistema que equilibre los poderes entre el norte y el sur, buscando que las decisiones que se tomen tengan en cuanta los diferencias entre los países en desarrollo y los industrializados. Las decisiones de doble mayoría son, en este sentido, una tercera vía entre los dos sistemas anteriores, que pueden llegar a beneficiar a unos grupos de intereses u otros.

El Protocolo de Montreal ha dado ya experiencia de las posibilidades que puede llegar a ofrecer el sistema de dobles mayorías. En él, cada decisión debe ser aprobada por una mayoría de dos tercios que incluya la mayoría simple de los países del Norte y una mayoría simple de los países del Sur,. El Fondo Mundial para el Medio Ambiente (mecanismo de financiación medioambiental para determinadas problemáticas, gestionado por el Banco Mundial, el PNUMA y el PNUD) también ha seguido un sistema parecido, exigiendo una mayoría de dos tercios que represente el 60% de los países y el 60% de las cuotas financiadoras.

El problema radicará, obviamente, en qué países situar en cada lado. En Montreal se acordó una definición ad hoc (el país que consume más de 0,3 Kgs. de CFCs per capita al año deja de ser considerado país en desarrollo a los efectos del protocolo) que podría valer, pero requeriría encontrar una base sobre la que establecer la distinción. Otra posibilidad sería seguir un sistema de autodefinición, tal como se funciona en el UNCTAD y en la Asamblea General, con el criterio de que los países que entran en la OCDE pasan a formar parte de los industrializados. Otra opción que plantean es romper este esquema y pasar a un sistema de mayorías múltiples, con cuatro grupos de ejemplo: países industrializados occidentales, países recientemente industrializados, países en desarrollo y países menos desarrollados.

·                    Monitoreo: la diversidad de objetos de protección exige un enorme esfuerzo de seguimiento de la evolución del estado del medio ambiente y la adecuación de los instrumentos al servicio de la protección. Actualmente, no hay apenas un trabajo coordinado en la recogida de datos y cada acuerdo multilateral tiene algún órgano encargado de ello, con lo que es difícil evaluar al mismo tiempo las vinculaciones entre unos temas y otros. Con la notable excepción del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, el resto de los instrumentos internacionales de evaluación e información son muy limitados y, por tanto, tienen escasa capacidad de integrarse en la toma de decisiones políticas.

·                    Resolución de conflictos: la conexión del medio ambiente con el comercio que la literatura ha puesto en el primer orden de preocupaciones ha traído consigo, entre otras cosas, la necesidad de dotar al sistema multilateral de medio ambiente de un régimen de solución de controversias realmente efectivo, a la manera del sistema del que la OMC se ha dotado. Es precisamente esta comparación con la OMC la que señala la urgencia, puesto que las cuestiones de orden ecológico que la OMC han resuelto ha dado la voz de alarma sobre la necesidad de residenciar estos temas en un foro jurídico alternativo. Los diversos acuerdos internacionales (AMMAs) han fracasado en dotarse de mecanismos resolutivos y precisamente porque la conflictividad sobre el cumplimiento de los acuerdos ambientales tiene sus particularidades (por ejemplo, las derivadas del hecho de que los incumplimientos se derivan más de la falta de capacidad para cumplirlos o de la escasa fuerza vinculante de los acuerdos que de la voluntad expresa de no cumplirlos, como sucede en el régimen comercial).

Algunas propuestas en este sentido han apuntado a la necesidad de crear una Corte Internacional Medioambiental para dar sede a los conflictos donde se pongan en juego intereses ecológicos. A este respecto, hay que recordar también que la propia Corte Internacional de Justicia de la ONU ha creado hace un tiempo una sala especializada en temas medioambientales, pero aún no ha sido utilizada.

Sea como fuere, una de las primeras urgencias de reforma ha de ser la de ofrecer un sistema para solucionar los conflictos que surjan en la aplicación de los acuerdos internacionales. Se suele decir a veces que no hay una necesidad tal puesto que hasta ahora no ha habido casos de denuncias de un país contra otro por cuestiones ambientales. Pero precisamente porque lo que se persigue es reforzar la obligatoriedad del sistema multilateral, es de esperar que empiecen a surgir conflictos, y para entonces será necesario ofrecer un foro adecuado, independiente y autónomo del sistema comercial de la OMC.

·                    Participación de ONGs: estas organizaciones dan un gran servicio de investigación e información en la dinámica de funcionamiento de muchos convenios internacionales (en especial, los referidos a la conservación de especies como la Convención sobre Diversidad Biológica o el CITES sobre especies en peligro) y dan una visión neutral del grado de cumplimiento de los compromisos (algo imposible para los Estados, que son juez y parte de los mismos).

Todo esto, además de la necesidad de aumentar el nivel de participación de la sociedad civil en la gobernabilidad de los bienes públicos globales hace que sea necesario formalizar la participación de las organizaciones sociales. La Comisión para el Desarrollo Sostenible ha avanzado mucho en dar cabida en sus sesiones, reuniones y aportaciones. Sin embargo, se necesita extender este tipo de gobernabilidad, que introduce correctores a las políticas estatales, muchas veces limitadas por el sesgo economicista. En este sentido, quienes proponen la creación del OMUMA han llegado a hablar de la Organización Internacional del Comercio como un modelo, ya que su sistema de participación tripartita ha dotado a la sociedad civil de status legal suficiente como para participar. Una cuestión de fondo, una vez admitida la necesidad de dar un acceso más generalizado a las ONGs sería la de resolver las cuestiones de su legitimidad, su nivel de implantación, el equilibrio entre las del norte y las del sur, etc...

·                    Financiación</