Revista THEOMAI   /  THEOMAI   Journal
Estudios sobre Sociedad, Naturaleza y Desarrollo / Society, Nature and Development Studies

 

número especial (invierno de 2004)  
special issue (winter of 2004)

                 

 

                             

Administración comunal del medio ambiente en la Argentina: Diseño de estrategias para la gestión y la formación de recursos humanos


Fabio Peluso y Eduardo Usunoff
*

 

* Instituto de Hidrología de Llanuras, Argentina. E-mail: fpeluso@faa.unicen.edu.ar

 

1. Introducción:

El 5 de junio es el día mundial del medio ambiente. Ese día, como todos los años, la televisión mostrará imágenes conmovedoras de agresiones al medio ambiente. Sin embargo, el concepto “medio ambiente” refiere a diversas aserciones para el público. Probablemente se harán asociaciones a la ecología si se trata de ámbitos más o menos cercanos a las ciencias o a la educación en general. De tratarse de otro público, por ejemplo el ciudadano común informado por los medios masivos de comunicación, no sólo recurrirá a la palabra "ecología" en su definición. Es probable que también mencione como parte de la problemática ambiental a la comida naturista, la acumulación de residuos las calles, el tai-chi-chuan y la medicina alternativa junto con la tala del Amazonas, el accidente de Chernobyl, o los pozos petroleros incendiados por Saddham.

Hoy Ecología y Medio Ambiente son términos en boga pero no todos conocen sus verdaderos significados, la real dimensión de sus implicancias. Y esto se da incluso en determinados ámbitos cercanos a la toma de decisiones en municipios de la Argentina  generando potenciales impactos negativos que terminan por afectar, directa o indirectamente, el objeto administrado.  El objetivo de este trabajo es brindar un panorama del estado de situación del sistema de administración del medio ambiente al nivel comunal en Argentina, para luego presentar una propuesta de cambio a partir de la redefinición del rol que le cabe a los grupos de investigación y transferencia científica y tecnológica, por un lado, y los de formación profesional y técnica, por el otro.

A continuación se presentan algunos de los elementos concurrentes en un diagnóstico de la administración del medio ambiente argentino, en especial con relación a los recursos hídricos.

 

2. Diagnostico del estado de situación de la administración ambiental:

 Contexto normativo para la gestión local de los recursos ambientales:

La legislación argentina sobre los recursos naturales es potestad de las provincias, por no existir delegación en el gobierno nacional (Martínez, 1994). La Constitución de la Provincia de Buenos Aires expresa explícitamente que ejerce el dominio eminente sobre los recursos naturales de su territorio, sentenciando que el estado provincial "en materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales del territorio de la Provincia; planificar al aprovechamiento racional de los mismos; controlar el impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen el ecosistema, promover acciones que eviten la contaminación del aire, agua y suelo ..." (Veas Oyarzo ed., 1994, pág. 12). La provincia cuenta con legislación referida a la protección de los recursos naturales. Por citar un ejemplo, la ley 5.965 -también llamada Ley de Protección a las Fuentes de Provisión, Cursos y Cuerpos Receptores de Agua y de la Atmósfera-, y sus decretos reglamentarios, otorgan cierto poder de policía a las municipalidades en cuanto a que le encomiendan ejercer "la inspección necesaria para su fiel y estricto cumplimiento, así como también podrán actuar de oficio ..." (Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires, 1958, pág. 1414).

Debido a que el estado debe ser el protector de la salud pública y el medio ambiente, y al hecho que este tipo de problemas se acentúan en las zonas urbanas, el papel de las estructuras de gobierno locales deberían tener cada vez mayor peso en la protección de su propio hábitat. Se coincide con Botassi (1984, pág. 85) en que "resulta inconveniente legislar en detalle la preservación del medio y fiscalizar a conciencia el cumplimiento de las normas en vigencia desde una perspectiva centralizadora. [Por ello] ... la gestión del ambiente debe realizarse in situ, por las comunas.". Los "organismos ambientales del estado local" deberían ser los encargados de "hacer el diagnóstico y evaluación permanente del estado del medio ambiente de la jurisdicción de que se trate, de la proposición de las políticas generales, del desarrollo de un sistema de información ambiental, de la propuesta de regulaciones jurídicas generales, del control y vigilancia en muchos casos, del desarrollo de la conciencia social en el tema ..." (Koolen, 1993, pág. 428). O como expresa Tomassi (1993, pág. 433) "el elemento cuestionador que pone en crisis a las gestiones centralizadas es la expresión particularizada de las necesidades y expectativas de la población...". Es obvio, entonces, el papel indelegable que tienen los municipios en la gestión local del medio ambiente en Argentina, constituyéndose en interlocutores directos entre las necesidades de la población y su medio (World Bank, 1995). Este aspecto ha sido enfatizado en las reuniones internacionales sobre Medio Ambiente.

Se han dado pasos en esa dirección con la sanción en la Argentina de algunas leyes netamente "ambientales" a mediados de los 90. Un ejemplo de ello es la implementación de Estudios de Impacto Ambiental (E.I.A.) como requisito para la habilitación industrial, tal como lo expresa la Ley 11.459 de la provincia de Buenos Aires (Anales de la Legislación Argentina, 1994) y sus decretos reglamentarios. Esta expresa que los establecimientos industriales deberán contar con un Certificado de Aptitud Ambiental, el que será expedido por la provincia o el municipio de acuerdo al tipo de establecimiento. Para ello deberán realizar una evaluación de impacto ambiental. Una vez habilitada la industria, el municipio podrá auditarla. La obtención del Certificado de Aptitud implica el reconocimiento legal que esa industria y la actividad que realiza es apta para el lugar de su ubicación (Anales de la Legislación Argentina, 1994). Esto permite una mayor participación municipal como principal interesado en la protección de su "medio ambiente" descentralizándose las tareas de control sobre la calidad de los recursos.

Lo mencionado en párrafos precedentes se hace más explícito a partir de la sanción de la Ley Provincial del Medio Ambiente o Ley 11.723 (Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires, 1995) la que "tiene por objeto la protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general" y guía el ejercicio, en esta materia, tanto para el Poder Ejecutivo Provincial como del Municipal. Estos últimos serán quienes ejecutarán la política ambiental de un modo descentralizado, ostentarán el poder de policía con la garantía de continua asistencia técnica y deberán verificar el cumplimiento de la norma, con la potestad de tomar decisiones de emergencia. Otro punto a destacar es que promueve la participación popular ya sea como peticionantes por acciones contra el ambiente, o como usuarios de los recursos en la implementación de las políticas que los rijan.

Se podría pensar que la administración local está siendo valorizada en cuanto a su injerencia sobre los recursos naturales de su ámbito de influencia geográfica, lo que podría sugerir un entendimiento del concepto de “medio ambiente” tal como se lo hace en ámbitos académicos y técnicos. Es decir, una relación sociedad naturaleza multidimensional, sistémica, a la que sólo puede accederse en su real dimensión a partir de visiones holísticas. Sin embargo, pueden mencionarse ejemplos que contradicen esta hipótesis. Recientemente se sancionó –aunque aún no se reglamentó – una ley denominada Código de Aguas de la Provincia de Buenos Aires o Ley 12.257 (Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires, 1999). Esta, lejos de coincidir con los lineamientos expuestos en los párrafos precedentes, peca por no integrar los recursos hídricos con el resto de los recursos naturales ni al ambiente biofísico; su concepción es antropocéntrica, y el recurso es cualitativa o cuantitativamente relevante en tanto satisfaga las necesidades de los usuarios; las aguas superficiales aparecen como desconectadas del ciclo hidrológico; no se encuadra en una política formal de tratamiento de los recursos hídricos; no prevé la articulación con el sistema de ciencia y técnica provincial; es muy elemental el esquema de descentralización para la gestión del recurso; y en las decisiones regionales de gestión, el control social es mínimo (Usunoff et al., 2000).

Esto muestra que, a pesar de las aserciones voluntaristas volcadas en las leyes más arriba mencionadas, en la realidad el poder legal, la capacidad técnica y los recursos disponibles que poseen los municipios son limitados e insuficientes para efectuar el cometido de una adecuada planificación y administración sobre su "medio ambiente". A continuación se presentan algunas causas ilustrativas de ello sin dejar de reconocer, por otro lado, la novedad del tema con sus enfoques integradores (desde mediados de los 90) e intentar implementarlos en tiempos de crecientes crisis económicas. 


Ejercicio de la gestión ambiental al nivel municipal:      

Si bien la legislación vigente permite que el municipio tenga un rol activo en la protección de su medio ambiente, éste no lo ejerce adecuadamente. Esto resulta evidente a los ojos de la gente (Peluso, 1996; Peluso y Usunoff, 1997a; Peluso y Usunoff, 1997b). La comunidad no verifica que el municipio trate el tema a la altura de la gravedad percibida, sino más bien, con una alta cuota de "inmovilidad de gestión". Si bien ya es una constante la creación de dependencias ambientales específicas dentro de las estructuras de gobierno locales, éstas aun no cuentan con una clara capacidad de respuesta a los problemas ambientales comunales.

La gestión ambiental exige tres características: la descentralización, la transectorización y la participación social (Brañez, 1991). La descentraliza­ción implica el tratamiento de la realidad ambiental local desde una perspectiva local, aprovechando las capacidades locales. La transectorización requiere la interacción de los diversos organismos que conforman la administración pública, de modo que el organismo ambiental imprima coherencia entre ellos promoviendo la protección del medio am­biente de un modo coordinado. Al nivel local es imprescin­dible que la gente exprese sus problemas, participe, pues la percepción que tiene de la realidad puede ser muy distinta de la de un organismo gubernamental.       

La razón por la que aquella institución no puede efectuar una gestión eficiente y eficaz no es única. Y ésto impide alcanzar, de modo satisfactorio, alguno, sino todos, los objetivos mencionados en el párrafo anterior. Se presentan algunas causas:

En primer lugar, aun no existe una concepción integral del medio ambiente y de su gestión. Esto se verifica en las superposiciones y/o vacíos de jurisdicción entre los niveles provincial y municipal (Brañez, 1991; World Bank, 1995) lo cual promueve la incoordinación de funciones. Por dar un ejemplo, no está claro hasta que punto el municipio tiene que (o puede) actuar en el caso de una industria que vierte un efluente en un cuerpo de agua dentro de su distrito. Y ante dicha circunstancia, lo más atinado siempre resulta el "elevar" un reclamo de injerencia a la órbita provincial, es decir a la Secretaría de Política Ambiental, en el ámbito bonaerense. Esto se complica aun más cuando el tema excede la división político-administrativa municipal afectando más de un territorio comunal. Contrariamente a las recomendaciones generalizadas, la descentralización parece querer llevarse a cabo a partir de consideraciones fundamentalmente formales, como ser a partir de los límites jurisdiccionales (Usunoff et al., 2000), abstracciones que poco o nada tienen que ver con conceptos tales como cuencas hidrográficas, por dar un ejemplo.

Debe reconocerse que la gestión ambiental no es un punto relevante de la acción de gobierno ni provincial ni comunal; al nivel municipal directamente no existe una política ambiental integral que guíe la gestión de su jurisdicción, por lo que aquella es diseñada bajo criterios circunscriptos al sector encargado de su manejo. Ello está fuertemente emparentado con la estricta sectorización que domina la administración estatal, lo que se explicará en párrafos posteriores. Además, esto lleva aparejado que esa dependencia de administración ambiental care­zca de poder político, recursos humanos, materiales y/o financieros en relación con otras dependencias del mismo nivel en el organigrama municipal (una Dirección de Hidráulica, por ejemplo). 

Lo dicho implica claramente que la "descentralización" no es un objetivo que se haya logrado plenamente para la gestión al nivel local.

Como se viene mencionando, el manejo del ambiente está fuertemente sectorizado en compartimientos estancos funcionalmente independientes (Brañez, 1991; Peluso, 1996). Cada dependencia tiene jurisdicción sobre una porción, más o menos amplia, del continuo ambiental, imprimiendo a su manejo una visión particularizada, casi siempre divorciada de otras de rango equivalente. Por citar un ejemplo, en una ciudad como Azul, provincia de Buenos Aires, existe un arroyo endicado donde se efectúan actividades de distinta índole. Además de la propia oficina de Medio Ambiente actuarán sobre él la de Hidráulica, la de Parques y Paseos, la de Turismo y la de Promoción y Desarrollo, dependiendo del cariz superficial que la problemática relacionada a ese medio tenga. Nunca se logró un tratamiento conjunto, integrado. Una de las razones por las que se produce esta sectorización es por desconocimiento de la compleja realidad del medio ambiente, de sus componentes e interrelaciones (Brañez, 1991), pero también, por el hecho que cada dependencia no quiere resignar funciones (o cuotas de poder, que se traducen en partidas presupuestarias) que se ejercieron tradicionalmente; es decir, se intenta mantener el control sobre la temática ambiental concentrándolo en pocas personas con un gran poder de decisión (Bertolutti Flebus, 1993). Otra causa, muy estrechamente relacionada con la anterior, es que no se concibe una planificación integral para la generación de información, lo cual hace que cada emprendimiento sectorial quede librado a la iniciativa y capacidad operativa de la propia dependencia del municipio. Por ejemplo, la información que cada oficina posee, muchas veces, no está disponible para las demás sencillamente porque la misma queda en poder de la persona y no de la institución. Todo esto, obviamente, fomenta en la institución comunal la multiplicidad de visiones, a menudo contradictorias entre sí, el irrespeto por la división de tareas y la cooperación, ocasiona costos adicionales por tareas repetitivas, etc. Es claro que a menudo la identificación de los problemas así como las soluciones resultan inadecuadas para la gestión (Bogardi, 1994) si no se concibe al medio ambiente como un sistema, una totalidad, y no un mero conjunto de partes.

Otro elemento trascendental que impide el normal ejercicio de las funciones administrativas de modo eficaz radica en que, al nivel ambiental, son "variados e importantes los factores políticos y sobre todo económicos que juegan en la cuestión" (Acciarri, 1987, pág. 1106). Así, el municipio suele quedar inmerso en una confrontación de intereses entre sectores con diferentes roles, lo cual genera que los procesos de tomas de decisiones sean largo y complejos (Van der Veer, 1994). Por ejemplo, es común la puja entre una dependencia que promueve la radicación de una industria potencialmente contaminante, pero generadora de mano de obra, y otra que defiende el derecho a un “ambiente sano”. A esa compulsa se suman los titulares de dichos emprendimientos defendiendo sus intereses, a menudo, incompatibles entre sí y/o con los del gobierno municipal.

Lo anterior se facilita por la falta de políticas de planificación a mediano y largo plazo en el país (World Bank, 1995) y obviamente también, al nivel municipal. No es extraño que se radiquen en el mismo “parque industrial” emprendimientos incompatibles como una empresa de las comúnmente denominadas “sucias” –una planta de tratamiento de residuos, por ejemplo– y una que pretende producir alimentos orgánicos a ser colocados en mercados “verdes” internacionales.  Una de las causas de la falta de planificación es la influencia decisiva de intereses políticos partidarios, que se miden en períodos mucho más cortos, y por lo tanto necesitados de “acciones efectistas” de cara a seducir al electorado más que de analizar las implicancias futuras de las decisiones tomadas, o de diseñar políticas sostenibles. Obviamente la coyuntura juega un rol preponderante en el sistema, ya que es una época de alta tasa de desocupación y baja de actividad industrial, de recaudación impositiva, de facilidades de acceso a créditos bancario, etc. Es en este estado de situación que en muchas comunas se promueve la radicación de emprendimientos potencialmente agresivos al medio ambiente, como ser plantas de tratamientos de los residuos especiales provenientes de otras ciudades, sólo por el hecho que generarán algunos puestos de trabajo para la mano de obra local, pagarán impuestos, etc. 

En épocas de crisis económica como la presente, la exigencia de reconversión de tecnologías se convierte en una fuente de tensión social ya que puede afectar la estabilidad laboral en empresas que ya están en riesgo (tienen una rentabilidad muy baja, en proceso de reducción de personal) por la falta de competitividad externa tras la apertura de la economía argentina, entre otras causas. En esos casos, y hasta la reciente sanción de la ley de habilitación industrial antes mencionada, no se dudaba en buscar soluciones paliativas, consensuadas entre las partes, gestiones que se eternizaban mientras perduraban las agresiones ambientales (Peluso, 1996). De todos modos, aún hoy contando con una ley que impone requisitos ambientales concretos, se tiende a flexibilizar el control estatal sobre las industrias buscando soluciones de compromiso entre las partes ante un dramático panorama en el que el estado no puede fomentar o mantener la fuente de empleo y a la vez convertirse en ejecutor de empresas que no pueden hacer frente a inversiones para adecuar su tecnología.


Rol de la participación social en la gestión local:

Aún no existe un grado de participación popular importante en la toma de decisiones, dato corroborado por encuestas (Peluso, 1996). Esta situación obviamente se agrava en las comunidades medianas y pequeñas. Esto debe considerarse un problema ya que la no incorporación de los aspectos sociales en proyectos de manejo de recursos puede generar impactos indeseados en la comunidad involucrada (UNESCO, 1987).  

Un elemento que expresaría el bajo grado de participación, es la falta de Organizaciones No Gubernamentales locales con objetivos ambientales que tengan peso sobre los órganos decisorios o los medios de comunicación masivos. Estas organizaciones detentarían una importancia cada vez más relevante como "verdaderos factores de presión sobre los poderes políticos" (Fundación Jorge Esteban Roulet, 1990, pág. 315), ya que actuarían en los lugares donde se producen los problemas. En la Argentina, su rol está fundamentalmente relacionado a "la difusión, detección de problemas y elaboración de propuestas y control de proyectos sobre el ambiente y la calidad de vida" (Bertollutti Flebus, 1993, pág. 413). Por ello, la carencia de ONGs en las ciudades medianas y pequeñas, a diferencia de lo que ocurriría en las grandes, dejaría vacante actividades importantes como, por ejemplo, el control sobre la cooperación entre entes técnicos o comunales con los órganos de poder local, o sencillamente, su promoción.

Una razón por la cual no existen ONGs locales de peso sería debido a que los órganos de poder no fomentan ni dan cabida a la participación popular en ninguna de sus formas, espontánea u organizada, a pesar de propugnarlo en la normativa vigente. Otra es que la propia comunidad no reclama o se apropia de ese espacio. Está claro que todavía no existe "una conciencia social que repudie con la energía necesaria el envilecimiento ambiental..." (Acciarri, 1987, pág. 1106). Además, en el contexto socioeconómico imperante, la gente es más proclive a reaccionar ante una afección "aguda" a sus derechos (pérdida de empleos por el cierre de una industria, por ejemplo) que ante una "crónica" (la degradación del medio por el impacto a la biota del vertido de sus efluentes) (Peluso, 1996). Otro motivo que fomentaría la no participación es la falta de llegada de información adecuada a la gente (World Bank, 1995). Esto es debido a la carencia de programas educativos formadores y/o informadores en los medios masivos de comunicación (televisión, periódicos). También por el corto número de usinas de generación de información ambiental local con fines educativos que brinden contenidos de utilidad a las aulas sean estas formales o informales. Y, si la información finalmente llega, es en forma parcializada según el sesgo con que leen la realidad los medios masivos de comunicación (Peluso, 1996; Peluso y Usunoff, 1997a, Peluso y Usunoff, 1997c). Esos elementos, la generación y el suministro de información, y la creación de conciencia y formación, que deberían estar motorizados por el Ministerio de Educación con relación a la formación de los docentes y por ONG ambientales locales con relación a los vecinos, fueron resaltados como insumos necesarios y hoy ausentes para adoptar una actitud más activa frente a los problemas ambientales.


3. En búsqueda de soluciones:

Además de los cambios obvios que deberían ocurrir al nivel de la órbita municipal, tal como se desprenden de los inconvenientes que se presentaron en los párrafos precedentes, se presentan a continuación algunos elementos concurrentes que bien pueden participar de otras soluciones más o menos permanentes en pos de una gestión ambiental más eficiente y eficaz en el contexto de la realidad argentina actual.


Papel de los núcleos de investigación científica:

El estado de situación parece demostrar la necesidad y conveniencia de establecer vínculos formales entre la administración ambiental local y el sistema provincial de ciencia y técnica. Este aspecto debería estar contemplado a fin de dar lineamientos concretos para ayudar a la descentralización operativa y por los aportes que el sistema científico podría brindar si se constituyera en cuerpo asesor a los municipios. Por otro lado, también sería un paso hacia la transectorización, como se verá.

La descentralización operativa implica la necesidad de contar con recursos humanos y técnicos en distintos puntos de la provincia; lamentablemente no todos los municipios los poseen para la administración ambiental (Solanes y Getches, 1998).

La existencia de la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires (CIC), que cuenta con 24 Institutos de Investigación, y la presencia de 12 Universidades Nacionales en ese territorio (sin mencionar otras instituciones técnicas que también podrían hacer su aporte) permite pensar que una interacción formal y más estrecha entre el municipio y el sistema científico-universitario podría enriquecer ambas partes redundando en una gestión integrada más eficiente (Usunoff et al., 2000). Estos Centros de Investigación y Desarrollo (Centros I + D), se supone, poseen el conocimiento y, muchas veces, el equipamiento para llevar a cabo estas tareas, tanto de forma rutinaria como en el marco de nuevas investigaciones sobre los recursos.

Ante la imposibilidad de hacer frente por ellos mismos a las problemática ambientales acuciantes, las municipalidades acuden esporádicamente a aquellos, pero estableciendo nexos contractuales particulares, específicos, temáticos. Si bien hoy existe algún grado de asignación de energía y recursos para diseñar líneas de investigación y desarrollo de cara a las necesidades concretas de los municipios, ésto no está formalmente establecido como prerrequisito para la asignación de partidas presupuestarias por los órganos que financian dicha investigación, tal las universidades, la CIC o la Agencia Nacional de Promoción de la Ciencia y la Tecnología. Más bien, el nexo entre la investigación científica y tecnológica y las necesidades concretas de los municipios hasta ahora quedó básicamente sujeta a la visión "de oficio" del propio Centro I + D sobre lo que merece prioridad de investigación. Y lo que no queda incluido como tarea formal de investigación, se realiza como “servicio de transferencia a la comuna” realizado normalmente bajo la forma de un convenio específico, como se dijo antes, llevado a cabo por el mismo personal afectado a investigación, y muchas veces sin recursos extras. Esta falta de coordinación lleva a que se afecten los cronogramas de tareas, a la dispersión de los profesionales, a ineficiencias e ineficacias en el manejo de personas y materiales, etc. 

Esto habla, otra vez, de la falta de planificación estratégica generalizada en numerosas órbitas de las instituciones políticas y técnicas de la Argentina.

El nexo ideal se establecería si se creara una especie de “padrinazgo” científico técnico entre los Centros I + D y los tomadores de decisión al nivel local. Este vínculo implicaría, en principio, que los organismos científico técnicos influyeran indirectamente de la gestión brindando información sobre el estado y funcionamiento del sistema ambiental una vez definida las necesidades concretas del municipio. Con ello se hace referencia a los estudios de detalle sobre los recursos ambientales, a distintos niveles (estudios de cantidad y/o disponibilidad, y de calidad en los contextos locales y regionales, metodologías de análisis de estado, de gestión, análisis prospectivos, etc.) que deberían estar capitalizados por los centros de investigación (Usunoff et al., 2000).

Este padrinazgo se llevaría a cabo, entonces, a partir de la creación de espacios de transferencia formales al municipio dentro de los centros I + D. Esto implicaría una redefinición de algunos de sus objetivos institucionales, debiéndose establecer, entre sus funciones, la de constituirse en tutor técnico ambiental de una o más comunas a pedido del/los interesados. Como este núcleo pasa a ser una “unidad formal”, debería tener asignando personal así como los recursos económicos necesarios para llevar adelante ese cometido. Así, si bien en algunos casos no se trataría más que de la adecuación o potenciación de líneas de investigación ya en marcha, el equipo tutor será el encargado de la transferencia al municipio, a la par de recabar las necesidades de información que generarán las futuras líneas de investigación. De igual modo, podrían participar en  tareas de planificación estratégica, auditorías técnicas, evaluaciones ambientales y gestión municipal en los casos en que eso sea requerido. Este sistema de padrinazgo revalorizaría el rol de los Centros I + D como gerenciadores del saber generado por la investigación, volcándolo a satisfacer demandas concretas de la comunidad.

Por otro lado, este equipo “tutor científico-técnico” también tendría un rol importante en cuanto a su potencial participación dentro del ámbito educativo local, tema que será tratado más adelante.

Otro punto importante es lo que tiene que ver con la formación ambiental, por un lado la brindada en la escuela, y por otra, la universitaria. A continuación se ofrecen algunos comentarios sobre el particular, haciendo especial hincapié en el ámbito universitario por ser el medio de formación natural del profesional que formalmente interactuará técnicamente con el municipio.


Acerca de la educación ambiental escolar:

La educación ambiental se define como "el proceso que consiste en reconocer valores y actitudes necesarias para comprender y apreciar las interrelaciones entre el hombre, su cultura y su medio biofísico" (UNESCO, 1970, citado por Murriello, 1993). Por ello, el tratamiento del tema ambiental por parte del ámbito educativo requiere enfoques holísticos, integradores, con una fuerte perspectiva interdisciplinaria.

No puede negarse la novedad de la temática ambiental, sin embargo se considera que "la conciencia ambiental se ha ido instalando bastante generalizadamente en los espacios educativos" (Croce, 2001, p. 18). Una muestra de ello es la sanción de la Ley 24.195 o Ley Federal de Educación en 1993 (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, 1995), "que incorpora la temática ambiental como contenido transversal, consolidando la educación ambiental  en el ámbito formal" (Monteagudo, 2001, p. 21). A pesar de ello, encuestas docentes (Peluso, 1996) presentan que, a pesar de reconocerse la importancia de la temática, la formación e información de las personas al frente de las aulas es insuficiente, con lo cual decae la posibilidad de un uso eficaz "del recurso más poderoso que tiene una sociedad para instalar los cambios que la misma quiere proponerse"  (Croce, 2001, p. 18). Esta circunstancia atenta contra la efectiva creación de una conciencia ambiental que trascienda el ámbito áulico y se transfiera a la comunidad.  Profundizar en nociones abstractas como el concepto de "calidad de vida" de una sociedad significa analizar las experiencias subjetivas de los individuos que la integran y que tienen de su existencia en la mencionada sociedad (Rueda, 2000).  De modo tal que la interacción docente - alumnos debe realizarse sobre la base de una actividad formativa que tienda exitosamente a que finalmente "se asuman los valores y se conviertan en cultura, es decir, se puedan proyectar en las estructuras sociales corrientes y cotidianas" (Croce, 2001, p: 18) 

La educación ambiental debe propender a implantar técnicas y tácticas de buen uso y conservación de los recursos en la población, es decir, fomentar la necesidad de un desarrollo sustentable en la comunidad. Si bien una de las estrategias es la inserción de contenidos específicos en las currículas formales educativas –tal como se fomentó desde la reforma educativa del año 1993–, no debe soslayarse la importancia del tratamiento en el aula de la problemática ambiental de la jurisdicción, como un modo de considerar las necesidades ambientales locales (EPA, 1994). Esto implica la necesidad de docentes capacitados en ese cometido, con visión amplia y suficiente conocimiento de la realidad ambiental con la cual coexisten sus alumnos. En este punto pueden participar los entes técnico-científico ya que, como parte de sus tareas formales, deberían existir las de interactuar con los docentes en la planificación de los contenidos, en la creación de material didáctico, en la realización de tareas de investigación áulica y/o a campo con los alumnos, etc.

La educación también debe apuntar a fomentar la participación comunitaria ya que la propia comunidad es quien sabe, o debiera saber, en qué tipo de medio desea vivir, lo cual facilitaría la definición de necesidades y prioridades a atacar, así como, a partir de su participación, se facilitaría la aceptación de los costos que podrían implicar un cambio de actitud o de una práctica reñida con la sustentabilidad (EPA, 1994). Se establecería así el tercer objetivo que debe poseer la gestión ambiental según Brañez (1991).     


Rol de la formación profesional universitaria:

Se considera que éste es el punto crucial para generar el cambio al nivel de la administración ambiental municipal, a partir de su ejercicio con relación a los aparatos burocráticos (sea éste en carácter de ser parte directa de él -empleado de- o bajo otro tipo de relación contractual -asesor de-, o, por ejemplo, participar de los equipos de transferencia de los Centros I + D que apadrinen las comunas).

Como dice Bunge (1993, p 65) "el diseño de una política ambiental es, desde luego, tarea de políticos y servidores del Estado pero, para que una política sea eficaz y justa, es necesario que quienes la diseñen se hagan asesorar por expertos y ausculten las necesidades y aspiraciones de los interesados". Y cuando se pregunta que tipo de profesionales son los necesarios para realizar la tarea no solo se considera necesarios a “naturalistas e ingenieros” sino también profesionales de las ciencias sociales, ya que, se dice, el tratamiento del tema ambiental implica "tener en cuenta hábitos, intereses creados, actitudes y creencias arraigadas". (Bunge, 1993, p. 65). El profesional del medio ambiente debe ser alguien capaz de interactuar tanto con el ingeniero como con el sociólogo, y es en esa dirección en la que debieran dirigir su formación las universidades, planteando adecuadamente no sólo las asignaturas a cursar sino también un plantel docente idóneo para ese cometido.   

Un dato de la realidad muestra que en los últimos años hicieron eclosión innumerables carreras ambientales en el ámbito universitario. En muchos casos, estas surgieron como carreras "de alta demanda" -importantes para sumar matrícula a la casa de estudios, elemento numérico imprescindible a la hora de justificar el presupuesto de la misma ante los rectorados de las que dependen- pero sin inversión ni en docentes -se reciclan docentes de otras carreras, afines en el mejor de los casos-,  ni en equipamiento. Esto implica que la carrera adopta "el espíritu" del resto de las carreras de la institución, es decir, algunas de perfil excesivamente teórico (aquellas que nacen en ámbitos académicos más volcados a temáticas sociales) y otras, por el contrario, ingenieriles en demasía (aquellas que se crean en espacios temáticos más volcados al cálculo). Estas carreras, principalmente dictadas por docentes sin experiencia en el ejercicio profesional ambiental real conducen a fuertes falencias de formación para un futuro profesional que sí tendrá que ejercer en él, como se verá más adelante, al no prepararlos adecuadamente para ejercer su profesión en un medio que plantea circunstancias adversas. Es decir, a pesar de la alta cantidad de carreras ambientales en la Argentina, se coincide con Murrielo et al. (1993, p. 665) en que "muchas actividades que actualmente son definidas como de educación ambiental distan bastante de ajustarse a estos lineamientos", refiriéndose a los planteados por UNESCO (1970, citado por Murrielo et. al, 1993), así como a los vertidos por Somenson et al. (1992) en su propuesta metodológica.

La enseñanza que un alumno recibe normalmente en estas carreras nuevas es fragmentaria, casi estrictamente disciplinaria. Se ve la realidad parcializada en compartimientos, por carecer los docentes de una adecuada formación generalista con aptitud para el trabajo interdisciplinario. Al enseñar un tema en el que no trabaja habitualmente fuera del aula, el docente corre el riesgo de incurrir en errores u omisiones; al carecer de experiencia laboral, no puede transmitir ejercicios profesionales reales, exitosos o no, lo cual es muy importante para cualquier tipo de tarea formativa. Por otro lado, a consecuencia de lo anterior, al alumno se le veda el acceso a recursos técnicos de utilidad para el ejercicio profesional normal y con las cuales deberían ir familiarizándose, tal el manejo de la normativa vigente así como su aplicación en el ámbito real de cada ítem temático, el conocimiento de estrategias de comunicación frente a interlocutores múltiples, la selección y uso de software de análisis y procesamiento, adopción de criterios para la selección, toma, y análisis de datos, manejo de bibliografía adecuada y aprendizaje de estrategias de búsqueda de información útil, por mencionar sólo algunos temas.

La realidad del ejercicio profesional en el ámbito ambiental en la Argentina muestra que el analista debe enfrentarse con varias circunstancias adversas que condicionan su labor, más allá de su formación profesional, adecuada o no. Se producen cambios de contexto de la problemática con alta rapidez; aquí se incluyen la sanción de normativas a una velocidad mucho mayor que la del movimiento de adecuación a las mismas. Por citar un ejemplo, la evaluaciones ambientales realizadas por las empresas para adquirir sus certificados de aptitud ambiental siempre llegan "tarde" pues el tiempo que el aparato estatal se toma para analizar los informes de impacto ambiental y expedirse sobre ellos es mayor que el que le toma a otras dependencias de la misma órbita para sancionar nuevas normativas. Estas, obviamente más exigentes, dan el carácter de no conformidad a los expedientes en curso, realizados en coherencia con la normativa anteriormente vigente. Si bien esto no implica "la sanción de leyes retroactivas", sí exige que antes de dar la conformidad se requieran nuevos monitoreos, lo que agrega costos adicionales sin mencionar la ruptura de cronogramas de tareas o nexos contractuales preestablecidos.

Además, el profesional del medio ambiente muchas veces carece de asistencia técnica por parte de la órbita estatal; carece de información adecuada y de las herramientas formativas mínimas necesarias para interactuar con una realidad compleja, cambiante a ritmo vertiginoso, y en la que participan múltiples actores, siendo necesario un enfoque interdisciplinario para su entendimiento.  Todo lo anteriormente expresado esboza un panorama bastante caótico del ámbito donde se efectuará el ejercicio profesional.

Todas estas circunstancias, por nombrar sólo algunas, evidencian que el ejercicio profesional exige que el futuro titulado posea en su haber, además de los conocimientos, una actitud analítica, crítica y creativa, voluntad de cambio, conciencia de la complejidad del problema, sus límites y condicionantes, apertura para la búsqueda y adquisición de información técnicas novedosas, que sea capaz de construir su conocimiento, lo cual implica que, en cierto grado, sea autodidacta;  que posea alta capacidad de establecer nexos profesionales con especialistas en temas particulares, que mantenga independencia de pensamiento frente a presiones de grupos de intereses y apertura para el trabajo en equipo, y que tenga fuerte voluntad de transferir (docencia y extensión).

Entonces, una buena estrategia de los docente sería elaborar propuestas pedagógicas que, haciendo hincapié en las problemáticas típicas a partir de procesos de degradación de los distintos compartimientos ambientales (aire, agua, suelo, biológico, humano), se apunte primordialmente a la adquisición de conceptos y habilidades de cara a aquellas fuentes laborales de mayor probabilidad de obtención en el mercado laboral actual (evaluaciones de impacto ambiental, auditorias ambientales, gestión ambiental administrativa, etc.), coherentes con el perfil profesional y las incumbencias de los títulos académicos a obtener, y a la circunstancia insalvable del cada día mayor y más complejo cúmulo de información y al corto período con que se cuenta para su dictado. Por ello, además de brindar herramientas de análisis de sistemas complejos, se promueven las condiciones para la tarea interdisciplinaria y multiparadigmática así como para la autogestión del conocimiento, ingredientes imprescindibles para el enfoque adecuado a cualquier problemática ambiental.

Se propone como estrategia pedagógica el desarrollo teórico de los elementos primordiales de cada punto del programa, la aplicación de los conocimientos a partir de la presentación de casos de ejercicio profesional real - primordialmente - o bibliográfico conexo al tema, mención de la normativa vigente relacionada, presentación y uso de modelos digitales para el análisis de la información, exhibición de sitios de Internet que ofrezcan recursos técnicos y/o información sobre el particular, etc. Y, por último, aplicación de algunos de los temas bajo la forma de actividades prácticas, tanto como tareas de discusión en clase - seminarios - como, principalmente, bajo la forma de resolución de cuestiones numéricas.

Una propuesta de este tipo se hace pública no por considerarse original en el planteo de su temática o de enfoques particulares, sino por la concepción de integrar estrategias de acercamiento a lo ambiental desde lo que se considera más adecuado para su formación profesional en el contexto del mercado laboral en el que se insertará. En lo conceptual, esta propuesta rescata como aciertos el promover como ejes de discusión para cada tema el "diagnóstico" y la "gestión", brindando los elementos conceptuales mínimos necesarios para el desenvolvimiento del futuro profesional.

En lo actitudinal, fomenta un análisis interdisciplinario de cada ítem temático teniendo en cuenta los condicionantes, tal la normativa aplicable, el ámbito de la gestión ambiental, etc. Además, intenta demostrar al alumno el carácter dinámico de la actividad profesional sobre una temática multidimensional, para que adquiera como premisas la creatividad, el dinamismo y la formación continua.

En lo procedimental, promueve el uso de herramientas (técnicas numéricas, modelos digitales), de estrategias laborales (a partir del análisis de casos concretos) así como de fuentes de información variadas (Internet, como ejemplo más acabado).  Se brindan elementos "reales" del ejercicio profesional (dramatizaciones industrial - gestor ambiental, planificaciones de monitoreos, casos reales de aplicación de técnicas analíticas, estrategias de búsqueda, manejo e interpretación de información, etc.) para que vayan aprehendiendo el "hacer profesional" una vez egresados de la casa de estudios.

Un punto no menor es identificar quien debiera ser el encargado de llevar adelante los lineamientos de estas propuestas pedagógicas: otra vez, buenos candidatos son los profesionales de los órganos de Ciencia y Técnica volcados a investigaciones aplicadas y con suficiente experiencia en el manejo de problemáticas ambientales concretas, y en lo posible, llevadas a cabo en el ámbito geográfico en que  potencialmente de da la mayor demanda de profesionales egresados de las casas de estudios.  


4. Conclusiones:

La administración ambiental municipal en Argentina posee un sinnúmero de inconvenientes producto, por un lado, de la relativa "novedad" de la problemática y sus enfoques como tal, y males estructurales que se hallan en el aparato burocrático que ya no son exclusivos de la temática. Si bien la legislación ha ido adecuándose a normativas ambientales modernas tal las que existen en otros países, su cumplimiento ha resultado menos satisfactorio.

Existen, sin embargo, salidas posibles a esta situación. Se propone, por un lado, la creación de espacios de “padrinazgo” científico técnico formales hacia el municipio en los centros de investigación y desarrollo de su área de influencia, articulando entre ambos ámbitos, la transferencia de conocimientos aplicados y su implementación en la gestión ambiental. Por el otro, la formación de los nuevos profesionales por parte de las universidades debiera tener un alto componente de planificación en función de las necesidades del ejercicio profesional, cualquiera sea el ámbito del mismo, pero asumiendo que dos posibilidades concretas son las de integrar nuevos equipos de “padrinazgo” técnico científico en un órgano de ciencia y técnica, o la de convertirse en personal técnico en temas ambientales dentro del municipio. Es decir, tanto para la agenda laboral en los núcleos de transferencia a los municipios así como para el perfil de las carreras ambientales en las universidades, es necesario la planificación previa en función de la demanda, lugar en el que la voz de los municipios debiera escucharse, planteando sus necesidades.

En la medida en que estas articulaciones estratégicas se formalicen y afiancen, es de esperar que, por un efecto multiplicador en el mediano plazo, puedan corregirse falencias que, sin lugar a dudas, hoy se traducen, directa o indirectamente, en una degradación ambiental del patrimonio de la comuna.


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