Revista THEOMAI   /  THEOMAI   Journal
Estudios sobre Sociedad, Naturaleza y Desarrollo / Society, Nature and Development Studies

 

número especial 2005 (Actas 1º Jornadas Interdisciplinarias Theomai sobre Sociedad y Desarrollo)  

     

 

 

En torno a una experiencia histórica del pasado
reciente en la lucha por el desarrollo.
(Arturo Frondizi, 1958-1962)



Hebert Pueyo*



 

* Dpto. de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de La Matanza. E-mail: hpueyo@speedy.com.ar




La segunda posguerra y la esforzada lucha por el desarrollo.

Desde el punto de vista de considerar la historia económica como la historia de las necesidades materiales de la sociedad, al historiador económico le compete investigar cómo se fueron satisfaciendo. Por ese motivo, esa comprensión requiere además del pasado económico de los países y sus progresos, el estudio de la conformación social, el nivel de bienestar de la misma y, al mismo tiempo, relacionarlo con la organización económica y su marco institucional e ideológico.

En ese sentido, el desarrollo económico en la historia de un país es un proceso de largo plazo. La teoría del desarrollo es una rama reciente dentro de la teoría económica y, el estudio del desarrollo como proyecto concreto, sugiere el reconocimiento de las dificultades del mismo. De ello se deduce que es mucho más complejo de lo que comúnmente se piensa y que no nos permite asegurar definidamente como conseguir que un país se desarrolle.

El desempeño de las economías de los países de América Latina durante la segunda posguerra estuvo constreñido por las secuelas de la desarticulación económica internacional que habían provocado la gran depresión de los años treinta y por la segunda guerra mundial. Los países latinoamericanos constituían un conjunto caracterizado por sus economías vulnerables y abiertas, principalmente exportadoras de productos primarios y orientadas con una estrategia de crecimiento “hacia afuera”, a la vez que severamente afectadas por los acontecimientos mundiales señalados. Una de las dificultades centrales pasó a constituirla el estrangulamiento externo.

La lucha por reinsertarse en la economía mundial y por el mejoramiento de las condiciones de vida de sus pueblos enfrentaba desafíos, que en el plano geopolítico surgían de circunstancias que adquirieron particular significación al finalizar la guerra. Fueron años irremisiblemente impresionados por la subordinación de los intereses vinculados con el desarrollo económico y social al mantenimiento de la seguridad hemisférica. En el contexto de la guerra fría, la hegemonía norteamericana prevalecía en el bloque occidental y en el escenario de los países latinoamericanos.

Un nuevo acontecimiento americano se agregó como factor de confrontación en la guerra fría entre la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y los Estados Unidos de América (USA), cuando en 1959 la revolución en Cuba lleva al poder a Fidel Castro. Al deslizarse Cuba hacia la órbita soviética, afecta severamente la hegemonía hemisférica norteamericana, por cuanto se desplaza desde esa dependencia económica a una relación comercial dependiente de la URSS. La penetración soviética en el continente americano se convertía en una realidad, acicateando con su presencia la problemática en los países del continente y sus relaciones con los Estados Unidos. La teoría de las fronteras ideológicas implicó el traslado de los conflictos de la guerra fría a América Latina.

En las tratativas vinculadas a las relaciones económicas, Estados Unidos, como principal nación acreedora del mundo y con una economía que había logrado un significativo crecimiento por los aumentos de producción de la época de guerra, impuso sus prioridades en las decisiones de la posguerra. Desde esa posición, promueve el impulso hacia la multilateralización del comercio. Sin embargo, este avance se materializó básicamente con las manufacturas, que constituyeron el interés de los países desarrollados, permitiéndose la excepción a esa apertura en el caso de las zonas de libre comercio o uniones aduaneras (las tres primeras Comunidades: CECA, CEE y EURATOM). Como contraparte, surge el freno para el logro de progresos a favor de los países exportadores de productos primarios, por cuanto en los países desarrollados quedan montadas diferentes protecciones al sector agrícola.

Y es en los países desarrollados, entre los años 1950-1973, que en el orden socio-económico se produce una prosperidad sin paralelo, caracterizando el advenimiento de la sociedad opulenta occidental y el elevado nivel de ocupación laboral. Cobraba vigencia una nueva política pública con marco en las ideas de Keynes y otros pensadores políticos y sociales de la época, destacando la participación del Estado en el crecimiento económico y proveedor de bienes públicos como la salud, la educación y la seguridad social. Esta concepción, que enfatiza la presencia del Estado benefactor, promueve una articulación de diferente graduación con la actividad privada al configurar una economía mixta, según se trate de los Estados Unidos, Europa Occidental o el Japón, constituyendo un período conocido como los años dorados del capitalismo.

En esos años los esfuerzos del “bloque occidental” liderado por los Estados Unidos, se concentraron, en primer término, en contener la expansión soviética por lo que la promoción de un proceso de recuperación económica, después de tantos años de estancamiento y de conflicto, se dirigió principalmente a Europa y Japón, decisión en la que el Plan Marshall es el antecedente obligado. Para la política estadounidense la seguridad hemisférica era una prioridad objetiva.

La creación en 1948 de la Organización de Estados Americanos (OEA), que extendía al plano político y jurídico los mecanismos de cooperación previstos por el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) en el terreno militar, postergaba los planteamientos latinoamericanos encaminados a llevar esa cooperación al plano económico y social. En consecuencia, el relegamiento de los países latinoamericanos no facilitó que sus opciones de crecimiento pudieran basarse en forma sustancial en la inserción externa y en el acceso a los mercados internacionales, motivo por el que se vieron obligados a ensayar diversas estrategias de crecimiento “hacia adentro” (Bulmer Thomas, 1998).

Frente a la nueva reorganización mundial, en las sociedades latinoamericanas era manifiesta la necesidad de reformas estructurales que abarcaran su organización política y su sistema productivo, como también los problemas de justicia distributiva, aspecto que promovería el crecimiento de sus propios mercados internos. Las restricciones que surgían de ese escenario llevaron a pensar que la industrialización, según se lo interpretaba, era el medio que permitiría el progreso material y la mejora en las condiciones de vida de la población.

Las restricciones severas originadas en el frente externo, indujeron a los gobiernos latinoamericanos a la adopción de una serie de medidas inevitables y defensivas, para con posterioridad, orientarse con disposiciones de política económica que irían definiendo una estrategia o modelo de desarrollo en el que la prioridad era activar el mercado interno. La industrialización por sustitución de importaciones se había convertido en una alternativa que, en una primera etapa, cobró fuerza espontánea desde los años treinta y, en los años de posguerra alimentó el enorme esfuerzo que realizaron los países de la región en la lucha por el desarrollo.

El derrumbe de los precios de exportación de productos primarios (excepto el petróleo) junto con el agotamiento de la primera fase de la industrialización sustitutiva finalizada la guerra de Corea en los años cincuenta, se tradujeron en el desaceleramiento del producto bruto interno y la reavivación de la inflación. En esas condiciones los países con mayor desarrollo de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, México) adoptan políticas encaminadas a profundizar la sustitución de importaciones, y pasar a una segunda etapa de la misma basada en la producción de insumos industriales básicos que requieren elevada intensidad de capital y tecnología avanzada.

En la Argentina, debilitada la idea del desarrollo autónomo y ya con el Segundo Plan Quinquenal del gobierno de Juan D. Perón (1952-1955), se había contemplado con medidas legislativas la radicación de industrias extranjeras destinadas a complementar en determinados sectores las inversiones de capitales nacionales. Se convertían en centrales las dificultades que originaba la carencia de industrias básicas, como también la generación de energía y consecuentemente la extracción de petróleo.

Puede interpretarse conceptualmente que ello significaba una modernización que se orientaba en el camino que a fines del siglo XIX había representado la segunda fase de la revolución industrial para los países industrializados. Corresponde a ese período el intento en que, entre los años 1952 y 1953, se convoca a conformar una alianza entre la Argentina, Brasil y Chile, conocida como un nuevo Pacto A.B.C. En el marco de la bipolaridad el proyecto quedó frustrado, pero es un antecedente de las ideas que anticipaban una perspectiva continentalista.

En el caso de Brasil, la inserción de su economía en este proceso tiene un fuerte impulso con el Plan de Metas (1956-1960) y, luego de la crisis (1962-1967), comienza una etapa culminante del proceso (1967-1974), conocida como “milagro brasileño”. También se propone un vasto programa de coperación para el desarrollo económico y social para los países latinoamericanos, el que será la Operación Panaricana (OP). Esta iniciativa fue una gestión del presidente del Brasil, Juscelino Kubitschek, a la que al iniciar su mandato se sumaría Arturo Frondizi.

El establecimiento de un fondo interamericano de desarrollo es el antecedente del Banco Interamericano de Desarrollo creado en 1959. En cuanto a la apertura al multilateralismo, esta se concreta con la instauración en 1960 de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), aunque, como sabemos, no alcanza una proyección acorde con el intento. Asimismo, la Alianza para el Progreso (ALPRO), que significaba el traslado de las relaciones interamericanas desde el terreno militar al económico, mantuvo un breve impulso tornándose inviable por la confluencia de diferentes circunstancias vinculadas, en los países a sus estructuras productivas internas y, en Estados Unidos a la muerte de John F. Kennedy, por lo que quedó como una iniciativa trunca de difícil pronóstico.

Cabe agregar en este panorama el movimiento de internacionalización productiva en el que, son las empresas norteamericanas las que en los años cincuenta acentúan la expansión de empresas multinacionales, camino que incluirá también a las empresas europeas en los años sesenta y más recientemente las empresas japonesas.


El desarrollo económico.

Desde que en el mundo se inició el industrialismo a fines del siglo XVIII, el sistema fabril introdujo importantes transformaciones en el panorama económico y social. Ello llevó a que los estudios especializados plantearan la cuestión de un sistema de ideas que interpretara las consecuencias que su impulso dejaba en la nueva sociedad industrial. Los cambios tenían directa incidencia en forma de dislocación económica y concentración urbana, como también en la distribución de los beneficios. Desde entonces se fueron desplegando líneas de interpretación y la historia del pensamiento económico está marcada por una profunda brecha epistemológica entre, una corriente clásica de la economía que se nutre con los aportes de los pensadores británicos, y otra, a partir del estructuralismo, que se origina en la escuela historicista alemana.

Dados los límites de este trabajo, no nos adentramos en las diferentes interpretaciones a que fue dando lugar la teoría económica, a partir de Adam Smith y David Ricardo, en la corriente ortodoxa de la escuela clásica, o el pensamiento de oposición de Karl Marx. Cabe agregar que tampoco hay olvido de prominentes pensadores que dejaron su impronta, e incluso los aportes realizados desde otras disciplinas como la sociología y la historia económica, en los que claramente han existido posicionamientos en extremos ideológicos inconciliables. Hecha la salvedad, podemos agregar algunas consideraciones.

En la segunda parte del siglo diecinueve la preocupación por el desarrollo o el crecimiento económico había entrado en un período de declinación. La mayoría de los economistas occidentales daba por sentado el crecimiento y se preocupaba acerca de otros aspectos del bienestar económico, tales la eficiencia distributiva y la estabilidad. El enfoque marginalista de los economistas neoclásicos introdujo un marco de análisis cuantitativo y transfirió el interés hacia los problemas más específicos de la asignación de los recursos y los procesos de intercambio.

En la concepción neoclásica, los factores de la producción: tierra, trabajo y capital, se relacionan como precios de la economía, los que al concurrir en términos de competencia perfecta han de conducir a la utilización eficiente de los recursos. Las externalidades e imperfecciones del mercado, como los monopolios, son desvíos que pueden corregirse con políticas apropiadas, dando por aceptado como principio la eficiencia del mercado competitivo libre. La existencia de instituciones necesarias para garantizar la estabilidad económica, social y política, incluyendo los mecanismos para una distribución más equitativa de los ingresos generados por la economía de mercado, son implícitamente asumidas como dadas.

Sin embargo, en el período histórico en que iniciaron sus procesos de industrialización, los países actualmente desarrollados aplicaron políticas activas de participación del Estado combinadas con el libre funcionamiento del mercado, a la vez que elaboraban teorías que dieron respaldo técnico a esas políticas. Aunque son experiencias que han sido estudiadas y por lo tanto conocidas, no siempre se citan en las discusiones de política económica. En ese sentido son relevantes los casos de los Estados Unidos, Alemania y Japón en el siglo XIX, que aplicaron políticas que combinaban la acción estatal y la privada (Ekelund y Hebert, 1992).

En el período de depresión que medió entre las dos guerras del siglo XX predominó la visión keynesiana, centrada en el análisis de los ciclos económicos de corto plazo, en la posible amenaza de una tendencia secular al estancamiento económico en los países capitalistas avanzados, y en sus posibles remedios. Aunque con un análisis estático y sin incorporar el largo plazo, consideraba que el pleno empleo es una condición principal para alcanzar la prosperidad económica por cuanto era una causa aquello que se estimaba hasta entonces una consecuencia.

Cabe agregar por el interés que reviste, que la concepción de política económica de los países capitalistas de Occidente, a la vista de la Unión Soviética como prototipo de una transformación industrial durante la década de la Crisis y luego con la segunda guerra, recurren a la programación económica restando preponderancia a los mercados y confiando en la eficacia potencial de la intervención del Estado (Krugman, 1996).

Al terminar la guerra había empezado a emplearse el concepto de desarrollo y se afianza con firmeza, en la opinión pública de las naciones desarrolladas, un consenso sobre la necesidad de hacer algo con respecto a los urgentes problemas del desarrollo económico de los países subdesarrollados. Las razones de este impulso indican que la guerra había cambiado el equilibrio del poder mundial, ya que las otrora potencias coloniales emergieron muy debilitadas, mientras los movimientos de independencia nacional lo hicieron con gran vigor.

En esas circunstancias, en contraposición con las ideas de la corriente neoclásica, cobran fuerza las que se inscriben en la creencia de que el Estado debe intervenir en el desarrollo económico y la organización social, impulsando y coordinando políticas para su logro, expresadas entre otras por la corriente estructuralista. Para esta línea de pensamiento el desarrollo de capacidades y competencias tecnológicas propias, como también la creación y consolidación de nuevas instituciones, constituyen factores esenciales del proceso de crecimiento económico de largo plazo de una sociedad dada.

Dentro de la corriente estructuralista se inscribe la concepción dedicada al estudio del industrialismo y la problemática latinoamericana postulada por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Esta institución, por el caudal de conocimientos reunidos durante más de cinco décadas, brinda una copiosa experiencia acumulada que la convierten en una fuente ineludible de consulta sobre América Latina. El aporte de la CEPAL, cimentado en la independencia intelectual de la organización, definió una actitud para abordar la problemática de los países en desarrollo latinoamericanos y, partiendo de la propia realidad de la región, explorar las condiciones apropiadas para formular respuestas para alcanzar el desarrollo económico.

En esos años se asociaba desarrollo económico principalmente con el crecimiento del producto nacional, porque a comienzos de la posguerra el crecimiento económico se convirtió en el principal objetivo de la política económica de los países desarrollados. La tendencia a pensar respecto del desarrollo económico más que nada como crecimiento económico, estuvo sustentada principalmente por el hecho de que en el primer decenio de posguerra éste se convirtió en el principal objetivo de la política económica y el principal interés de los teóricos de la economía. Existía por lo tanto la inclinación a emprender el estudio de los problemas del desarrollo económico con los instrumentos diseñados por los economistas para el análisis del crecimiento económico en los países avanzados.

De allí que el desarrollo económico es identificado por algunos autores con el crecimiento de la producción o más propiamente con la producción por habitante. Sin embargo, en realidad no es un problema cuantitativo, sino cualitativo, ya que inciden en el mismo aspectos culturales, demográficos, institucionales, geográficos y de infraestructura. Son centrales los aspectos sociales de la organización económica, el desarrollo y la distribución del ingreso, incluso reconociendo el papel del interés individual, definición que ha de ir ganando consenso en las décadas siguientes.

Los problemas tal como se abordan en las teorías sobre el crecimiento económico, en realidad difieren de los enfoques que abarcan las teorías del desarrollo económico. Las teorías del crecimiento proyectan comprender las razones y los factores que determinan el crecimiento del producto y la renta en una economía cerrada, es decir, no incorporan los efectos que se originan en la existencia de otras economías en otros países. Por el contrario, las teorías económicas del desarrollo, tratan de analizar las posibilidades de crecimiento de los países con algún grado de desarrollo, en un mundo en que existen países desarrollados. Por lo tanto, son modelos presentando economías abiertas, con características más complejas, ya que tienen en cuenta muchos más factores.

Con el afianzamiento de la corriente de pensamiento favorable a la comprensión del desarrollo económico, esta se fue fortaleciendo con la aparición de numerosos trabajos con los aportes de economistas tales como Hans Singer, Paul Rosenstein-Rodan, Ragnar Nurske, Raúl Prebisch, Gunnar Myrdal, W. A. Lewis, que eran especialistas de las Naciones Unidas y de otras organizaciones internacionales. El fin del conflicto bélico daba lugar a uno nuevo, la guerra fría, en cuyo marco aparecía muy nítido el contraste de las condiciones de vida entre los países ricos y los pobres, emergiendo un nuevo grupo de naciones, las del Tercer Mundo. La visión de las naciones económicamente atrasadas elevó a un primer plano las perspectivas de su desarrollo, sobre todo porque había cambiado el equilibrio del poder mundial y la Unión Soviética ocupaba un lugar prominente en el nuevo orden.

Diversas organizaciones internacionales y regionales entendían, tal el Fondo Monetario Internacional (FMI), que la política económica adecuada era “hacia afuera” – crecimiento guiado por las exportaciones - para solucionar las dificultades de la balanza de pagos; la CEPAL, dirigida por Raúl Prebisch, defendía la política “hacia adentro” - industrialización por sustitución de importaciones - por lo que el péndulo intelectual latinoamericano se orientó en esta dirección. Sin embargo muchos gobiernos se resistían todavía, a abandonar por completo el desarrollo guiado por las exportaciones.

En línea con el modelo sustentado en la exportación de productos industriales, que fueron sustituyendo a las tradicionales exportaciones de materias primas y alimentos, cabe citar a los países que se aglutinan en el sudeste asiático, y desde los años cincuenta se orientaron en esa dirección. La base inicial de la expansión fueron sectores intensivos en trabajo – industria textil, electrónica – al disponer de mano de obra abundante y salarios bajos. Conviene destacar las diferencias históricas, idiosincrásicas y culturales con América Latina en la perspectiva de su comparación.

La experiencia cobró notoriedad por las ocho economías a las que suele hacerse referencia al hablar del “milagro del Este asiático” ( Hong Kong, Indonesia, Japón, República de Corea, Malasia, Singapur, Taiwan y Tailandia). La referencia sobre estos casos que cabe encuadrar en el pensamiento sobre el desarrollo, resaltan la observación sobre la exitosa política industrial de esos países. La misma fue diseñada para acercarse tecnológicamente a los países más avanzados, constituyendo un hito por los logros obtenidos y la relevancia de una nueva forma de pensar sobre el papel que juega el Estado en el desarrollo económico (Stiglitz, 1998).

Es de mencionar, pero señalando que con características que planteaban diferencias políticas sustanciales con los países industrializados de occidente, por ejemplo el caso de la Unión Soviética, en que el modelo de industrialización estaliniano, mediante la planificación central de carácter imperativo, privilegió la industrialización acelerada con acento en las industrias básicas. En los años noventa el proyecto entró en una reestructuración profunda. En razón de pertenecer a su órbita política, quedaron incorporados a este desarrollo los países de Europa central y oriental. También, reuniendo condiciones estructurales muy diferentes, se ubicaban los países exportadores de petróleo del Medio Oriente.

La creación de la CEPAL fue un paso importante dado por la comunidad internacional para enfocar los problemas del desarrollo económico y social en los países de menor desarrollo dentro del ámbito de las Naciones Unidas – en este caso con referencia a América Latina – sirviendo como antecedente para la creación de otras comisiones económicas en otras regiones del mundo en desarrollo. En el documento de la CEPAL, El desarrollo de América Latina y algunos de sus principales problemas (1949), quedan plasmadas las tesis originales, en las que las diferencias entre el desarrollo del grupo de países denominados “centrales”, y el de los llamados “periféricos”, se atribuían a la difusión lenta e irregular del progreso técnico en la economía internacional (Gurrieri, 1982).

En términos resumidos, la idea partía de considerar que existen dos grupos de países, diferenciables por las características de sus estructuras económicas, que se configuran como los dos polos de un mismo sistema. Uno de ellos, el centro, posee una estructura productiva y económica diversificada y homogénea. Diversificada, porque está compuesta por un espectro comparativamente amplio de actividades económicas. Homogénea, porque la productividad del trabajo alcanza niveles relativamente similares en dichas actividades. Dada la relativa escasez de mano de obra y la aptitud de ella para sindicalizarse hacen que los aumentos de productividad se reflejen en aumentos de salarios.

En cambio, la periferia, se inscribe en la economía mundial especializándose en la producción primario-exportadora y tiende por eso a presentar un abanico de actividades más limitado, ya que carece en principio de un tejido industrial significativo. Aunque en algunas actividades hay incorporación de progreso técnico, una alta proporción de la mano de obra permanece ocupada a niveles de productividad muy reducido, por lo que configura un cuadro de heterogeneidad estructural. En conjunto y en contraste con el centro, su estructura productiva es heterogénea y especializada.

El patrón de industrialización espontáneo de la periferia, en la etapa de elaborar manufacturas tecnológicamente sencillas, trae un aumento del empleo, pero el aumento de la demanda de mano de obra es menor al aumento de la oferta. Esto es así, porque se nutre de la mano de obra atraída a las ciudades, incluyendo el desplazamiento desde actividades de baja productividad como consecuencia de la modernización de las actividades agrícolas.

De allí que, de acuerdo con la concepción cepaliana originaria, la especialización subyace en el desequilibrio externo y la heterogeneidad en el subempleo estructural. Por otra parte, dicha concepción postula que estas dos condiciones de estructura dan lugar, asociadas, a una tercera tendencia: el deterioro de la relación de precios del intercambio. La diferenciación salarial resultante se traduce, por diversos mecanismos, en una merma de los precios relativos de las exportaciones periféricas respecto de los precios de sus importaciones, provenientes de los centros. Constituye de esta manera una diferencia central de la bipolaridad centro-periferia.

La disparidad en los ritmos de generación e incorporación de progreso técnico, que en la periferia está ligada a un proceso que va de lo simple a lo complejo a través de la sustitución de importaciones, por lo que el avance es hacia la elaboración de bienes industriales de complejidad tecnológica creciente, pero que genera demandas crecientes de importaciones. Si bien la estructura productiva va cambiando, en esencia permanece especializada.

Esta segunda diferenciación en las estructuras productivas y económicas tiende a perdurar o, en otras palabras, a reproducirse bajo nuevas modalidades. Sin embargo, esta visión en la actualidad admite otros enfoques y la “divergencia”, ya no se percibe como insuperable (Kikino y Amsden, 1995). Este análisis escapa a este trabajo, pero cabe mencionar que en los nuevos enfoques mantiene vigencia una necesaria conducción deliberada del proceso de desarrollo, con continuidad en políticas de largo plazo, reservando un importante papel para el Estado (Singer, 1998), como tampoco existen dudas en cuanto al crucial problema de afrontar el desarrollo.

Los “tigres asiáticos” se han industrializado y producen una gran cantidad de productos manufacturados que antes importaban. El antecedente que ejemplifican, deja abierta la instancia al futuro para que nuevas experiencias logren una gradual “convergencia” entre los dos polos del sistema, lo que redundaría de tal forma en efectos benéficos para la economía mundial en su conjunto. Cabe aclarar que el tema de la divergencia o convergencia ya estaba en el corazón mismo de las ideas y postulaciones de la CEPAL.

Inicialmente al mencionarse desarrollo económico se asimilaba a industrialización, porque los países ya desarrollados lo alcanzaron mediante su industrialización y, no deja de tenerse en cuenta, que era el eje principal del desarrollo soviético. La mayor parte de la literatura estaba referida a los medios antes que a los fines de la economía del desarrollo. La industrialización por otra parte, estaba ligada al fenómeno de urbanización y, en América Latina, ya durante los años de la depresión y la guerra, había crecido en las ramas livianas principalmente como un medio de diversificación económica.

Para los países en desarrollo podía entenderse, en términos generalizadores sin definiciones muy claras, como un mejoramiento en el nivel de vida de la población al aumentar el nivel del ingreso nacional, de modo que cada individuo pueda consumir más. Si bien el indicador económico de la renta per cápita no es demostrativo de como la misma se distribuye, los aspectos que tenían preponderancia en los trabajos dedicados a estudios sobre desarrollo económico, eran referidos a que la industrialización requería necesariamente capital, conocimiento técnico y la necesidad de intervención gubernamental.

Al filo de los años sesenta, comenzaron a surgir nuevos interrogantes vinculados a que, los conceptos que se empleaban para medir el capital y el trabajo, no explicaban el aumento de la producción que ocurría con el correr del tiempo. La interpretación llevó a ver que los elementos esenciales de la producción, que se identificaban como capital y trabajo, no eran constantes, sino que mejoraban con el tiempo, es decir que las diferencias en las tasas de crecimiento de los países se encontraban en el “factor residual”, equiparable al conocimiento técnico y sus adelantos. La conclusión fue que la realización de inversiones en el hombre, tienen gran influencia sobre el crecimiento económico y que la inversión clave, en capital humano, es la educación.

Por otra parte, se acentuaban limitaciones que iban apareciendo en la sustitución de importaciones, con el modelo “hacia adentro”, en dos de sus principales objetivos: ahorro de divisas extranjeras y, por lo tanto, menor dependencia de los mercados mundiales. En consecuencia, cobra fuerza la idea de fomentar las exportaciones y que la integración regional podría permitir recuperar el dinamismo del modelo de desarrollo mercado internista. Según la CEPAL, la integración regional era la solución que daría un nuevo impulso a la industrialización, a la vez que permitiría a los países más adelantados la posibilidad de construir una moderna industria de bienes de capital dando fuerza al avance tecnológico. Corresponde a este replanteo la ALALC, que ya se ha citado, y varias asociaciones más en el marco latinoamericanno, indicativas de visiones que incorporan el regionalismo.

En los años sesenta, la CEPAL fue un foro en el que se debatieron ideas críticas del proceso de desarrollo en curso, las que estaban comprometidas con el momento histórico y la división político ideológica del candente momento. En cuanto al desequilibrio externo, que no se había logrado modificar, también era crítico el pensamiento cepaliano, reconociendo distorsiones que afectaban el proceso de industrialización, en cuanto a eficiencia productiva e insuficiencia exportadora. Desde temprano, el estímulo a la expansión de las exportaciones mediante la reorientación de sus políticas comerciales e industriales, formaron parte de sus recomendaciones.

Constituyen un reservorio fundamental para la temática del desarrollo los trabajos que desde 1958 se publican en el Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES). Se han de sumar luego los del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IIES) de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y, más recientemente los estudios de la Fundación de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE), además de diversas instituciones dedicadas a la investigación.

Una cuestión central que se planteaba a los países subdesarrollados era la posibilidad de formación de capital nacional para emprender el camino del desarrollo. La preocupación por la ayuda y los créditos del exterior y, particularmente el proceso de ahorro-inversión, impulsó el debate y generó fuertes controversias en cuanto a su interpretación (IDES). Por otra parte, en un contexto de aguda restricción externa, varios países enfrentaban acentuadas presiones inflacionarias y, si bien la industrialización seguía imponiéndose como tendencia histórica, la urbanización consiguiente no se traducía en mejoras en las condiciones de vida de la población por la incapacidad de la absorción de la fuerza trabajadora proveniente de la zona rural.

Sin embargo, aunque desde el enfoque de imaginar el desarrollo económico principalmente como una cuestión de crecimiento económico, en general la mayoría de los economistas al abordar el tema, no dejaban de aclarar en su razonamiento que el desarrollo económico significaba más que el crecimiento del producto nacional. El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas proclamó en su primera sesión la necesidad de un programa de desarrollo equilibrado y a largo plazo que debería incluir, no sólo los aspectos económicos, sino también los “sociales, científicos, sanitarios, educacionales y culturales de la vida comunitaria”.


El Plan de desarrollo económico del gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962).

Los años 1958-1962 corresponden al gobierno de Arturo Frondizi, en la Argentina, durante los que el escenario político nacional e internacional fue manifiestamente complejo adquiriendo niveles extremos, siendo un aspecto protagónico la cantidad de movimientos militares que culminaron con el derrocamiento presidencial. Las condiciones y condicionantes que operaron estuvieron directamente relacionadas en el orden interno con la proscripción política del peronismo y sus efectos en todos los niveles de la sociedad argentina y, en el orden internacional por la Guerra Fría y el impacto de la revolución cubana (Pueyo, 2001).

El gobierno proponía, desde una significación política y social la “integración”, que consistía en la reconciliación de todos los argentinos y en la reivindicación social de los trabajadores expulsados del juego político por el gobierno militar. Con una visión centrada en la economía, proponía la expansión hacia el interior del país para que el crecimiento nacional permitiera quebrar con la estructuración socio-espacial por la que la mayor parte de la población, los transportes, las comunicaciones y la industria se concentraba en unos pocos cientos de kilómetros en derredor de Buenos Aires. En ese sentido, entre otras regiones, la Patagonia se incorporaba como un objetivo particularmente destacado.

Al iniciarse el período de gobierno en 1958, se encuentra ante la crucial disyuntiva de lograr soluciones para los grandes problemas que se debatían en ese momento, los que eran potenciados en lo económico principalmente por la restricción externa (Rapoport, 2000) y, en lo político, por las perturbaciones que afectaban el escenario nacional (Altamirano, 2001). Desde una perspectiva económica eran inmediatos y centrales:
• la inserción de la Argentina en el mundo,
• el estrangulamiento externo de la economía argentina,
• la candente cuestión del petróleo,
• las inversiones extranjeras en la economía.

Durante su transcurso, el gobierno de Frondizi impulsa una transformación estructural que estimula la instalación de las industrias para la producción de bienes de capital, lo que brindaría a la Argentina la oportunidad de convertirse en una nación industrializada moderna. En los planes del gobierno, ese proceso era la primera instancia para el logro del desarrollo económico y la integración nacional, promoviendo el progreso en el campo tecnológico y en las áreas de alto rendimiento, los cuales por su elevada productividad definen un mayor potencial para aumentar las inversiones y el crecimiento futuro.

En la Argentina los sectores fundamentales pasan a ser en adelante, la siderurgia, el petróleo, el carbón, con sus complementarios en el desarrollo eléctrico, la industria química, plásticos, papel, maquinarias y vehículos, este último con el impulso de la industria automotríz. Cobra importancia para el análisis del proceso, el ingreso de capitales extranjeros a través de las empresas multinacionales y la explotación de hidrocarburos para asegurar la provisión energética, decisiones que tuvieron fuerte presencia polémica en los debates políticos e ideológicos.

Un estudio de la economía argentina realizado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), cuyo informe data de 1958/1959, se debió al pedido que el gobierno argentino había hecho a las Naciones Unidas, solicitando oficialmente su cooperación para efectuar un estudio profundo de los problemas de desarrollo económico del país. El informe examina primero lo que considera que es una crisis estructural de la economía argentina y se diseñan sus posibles soluciones, procediendo a analizar los factores que provocaban el estrangulamiento de la economía (CEPAL, 1959).

Como antecedente inmediato existía la intención expresada durante el segundo gobierno de Juan D. Perón, cuando en 1953, con el Segundo Plan Quinquenal se había planteado la promoción de la industria pesada y una legislación más liberal para las inversiones extranjeras. También el Congreso de la Productividad y del Bienestar Social de 1954 fue un foro importante, en el que se debatió la necesidad de una mayor productividad, aunque lo más difícil de compatibilizar era la forma de alcanzarla (Rapoport, 2000).

La importancia estratégica de la industrialización argentina cobraba mayores dimensiones en el marco del desarrollo continental, a partir del desarrollo nacional integrado, lo que le abría la posibilidad de exceder la instancia del mercado interno convirtiéndose en proveedor regional, así como también en fuente de experiencia y conocimiento para toda Latinoamérica. El surgimiento de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) está señalando ese aspecto regional.

El proyecto de la ALALC, cuyos objetivos con seguridad no se podían alcanzar en el corto plazo, estaban señalando nuevos enfoques al proponer una visión regional con perspectivas de comunicación e integración entre las repúblicas americanas. El problema central a resolver era el necesario impulso para que crecieran las exportaciones no tradicionales de la región. El intento no prosperó ya que en pocos años se malogró, en el marco ideológico de la época tenían mucho peso visiones privilegiando cuestiones nacionales. Sin embargo, la ALALC constituye un antecedente significativo que se proyecta sobre la evolución que desde fines de los años ochenta adquiere la cuestión regional.

La estrategia del proyecto desarrollista en sus puntos fundamentales proponía:
• Desarrollar en la Argentina un complejo industrial integrado, poniendo el mayor énfasis en las llamadas industrias básicas (acero, química, celulosa y papel, máquinas y equipos); explotar en forma intensiva los recursos naturales de la nación y fortalecer el desarrollo regional, para asegurar la completa integración de la economía nacional.
• Abandonar el concepto de división internacional del trabajo, pretexto que los países adelantados utilizaban para mantener a las naciones menos desarrolladas en el papel de proveedoras de alimentos y materias primas baratas, a través del creciente deterioro de sus términos del intercambio. Rechazar las afirmaciones en el sentido de que, la Argentina había sido señalada para continuar siendo una economía básicamente agraria, mientras se impulsaba el desarrollo de su principal rival, Brasil, para convertirlo en una potencia industrial, aunque secundaria con relación a Estados Unidos.
• El desarrollo agrícola tendría una estrategia, parecida a la industrial: rápida mecanización y mejoras tecnológicas. La redistribución de la tierra ya no era necesaria, puesto que la tecnología moderna requería más extensas y eficientes unidades de producción y no pequeñas parcelas.
• Obtener una corriente de capital extranjero, para proveer los recursos requeridos por la estrategia desarrollista; si la Argentina observaba las reglas del juego de la comunidad financiera internacional, el suministro de recursos externos sería virtualmente ilimitado. La utilización del capital extranjero no ponía en riesgo la autonomía nacional, dado que la fuente de los ahorros no era esencial mientras estos fueran empresas para desarrollar una nación independiente, moderna y económicamente poderosa (Mallon y Sourrouille, 1973).


Situación económica en 1962.

( Principales indicadores – Fuente: FIDE, 1981)
1 - No existían controles de precios.
2 - El tipo de cambio era único y libre.
3 - La inflación durante 1961 fue del 8,3% anual según precios mayoristas.
4 - El balance comercial de 1961 arrojó un saldo negativo, pero ello se debió al aumento registrado en las importaciones a consecuencia del proceso de capitalización. Más de la mitad de las compras en el exterior estaban constituidas por maquinaria y equipos para la industria y la minería.
5 - La composición de las importaciones varió radicalmente. En 1957 las compras de combustibles representaban el 24,3% del total y las maquinarias y equipos el 25,1%, mientras que en 1961 eran de 6,7% y 53,8% respectivamente.
6 - Las reservas internacionales del BCRA a fines de 1961 eran de 496 millones de dólares.
7 - La actividad económica, medida a través del PBI creció entre 1958 y 1961 a una tasa anual acumulativa del 3,5%.
8 - Se produjo un importante esfuerzo inversor. Entre 1958 y 1961 la inversión total creció a una tasa del 12% anual y la destinada a equipos durables de producción lo hizo al 18,4% anual. Entre 1950 y 1957 fueron del 6,1% y 10,4% respectivamente.
9 - La producción de los sectores básicos creció en forma acelerada. Entre 1958 y 1961 la producción de petróleo creció el 195%, la de acero crudo el 101%, la de arrabio el 1056%, la de automotores el 342%, la de caucho el 302% y la de carbón mineral el 49%.
10 - Los salarios reales hacia 1961 estaban en franca recuperación. Igual comportamiento se observaba en la distribución del ingreso en favor del sector asalariado.
11 - Las inversiones extranjeras que ingresaron al país en forma masiva tuvieron por destino fundamental la industria de Productos Químicos, Petroquímica, Productos Metálicos, Automotores y Petróleo.
12 - A consecuencia de la racionalización de la administración pública y de la privatización de empresas se redujo el gasto y el déficit del Estado. Medido como porcentaje del PBI los gastos (Presupuesto Nacional) pasaron del 13,9% al 10,5% entre 1958 y 1961 y el déficit del 7,7% al 1,7%.

En el estudio histórico sobre la evolución industrial argentina, J. Katz y B. Kosacoff (1989), establecen en el período que corresponde al gobierno de Frondizi, que la caída de los precios internacionales posterior a la guerra de Corea y el incremento de importaciones, muestran con claridad que la restricción externa de la economía argentina es, al inicio del período de gobierno, particularmente severa; por entonces, algunos sectores opinaban que sólo una inyección masiva de capital extranjero podía financiar el sostenimiento de la acumulación de capital.

En el curso de esta nueva “fase” del proceso de industrialización el sector manufacturero argentino habrá de recibir cerca de 500 millones de dólares (de la época) de inversión privada directa de origen norteamericano; esto no sólo va a modificar sustantivamente la estructura del sector industrial en términos de participaciones sectoriales relativas, sino que, también habrá de incidir muy profundamente sobre la morfología y desempeño de los distintos sectores de la industria, como también sobre la organización y división social del trabajo tanto a nivel de rama como de planta fabril individual.

Desde la perspectiva económica, el período 1958/1962 deja de manifiesto una transformación estructural expansiva con el aumento de producción en casi todos los rubros de la economía: había crecido la participación en el producto de la producción industrial; la producción de petróleo comenzaba a autoabastecer la demanda interna, con el consiguiente ahorro de divisas; el sector agropecuario se beneficiaba con las mejoras tecnológicas en la producción. La Balanza Comercial se mantuvo deficitaria debido al importante ingreso de bienes de capital, pero la Balanza de Pagos mostró signo positivo hasta 1960, debido al ingreso de capitales externos.

En sus conclusiones dicen Katz-Kosacoff : “La siguiente “fase” del desarrollo industrial –1964/1974 – constituye sin duda la etapa más exitosa del proceso de industrialización que examinamos. Por de pronto, tal como lo demuestra D. Heyman (1980), a diferencia de las otras etapas de crecimiento aquí identificadas, durante este período no se observa ningún año en el que la actividad económica haya experimentado una caída de nivel absoluto. Por el contrario, la tasa anual de crecimiento “entre puntas” - que alcanza prácticamente al 8% - es la más alta de los distintos ciclos aquí examinados. Crecen, simultáneamente, la productividad industrial – 6% por año a lo largo del período -, los salarios, el empleo y las exportaciones”.

En conclusiones de Gerchunoff y Llach (1998), “desde una perspectiva de largo plazo, el período 1958-1962 es el antecedente de la década de 1963/1973, en la que se manifiesta como una etapa de franco éxito expansivo. La economía argentina floreció durante una primavera nada corta, que abarcó el decenio 1963-73, considerando los límites exactos en los años 1960 y 1975. En el marco de la historia económica local, como es notorio, el año 1976 marca un punto de inflexión culminante en el proceso reciente de la industria argentina, al cerrarse allí un período durante el cual la producción manufacturera había tenido el crecimiento más alto de los últimos cincuenta años”.

Claramente, con el golpe militar de 1976 y el programa económico que se implementó, al comenzar el siglo XXI la Argentina muestra una estructura productiva notoriamente disminuida en los sectores generadores de valor agregado y de trabajo, dejando a la vista la falta de articulación y eslabonamientos productivos entre las diversas ramas que han subsistido. Por llamativa coincidencia, cien años atrás, en el siglo XIX, en la década de 1870 se produjo el premonitorio debate sobre la industrialización en la Argentina y la decisión excluyente de internarse en el desarrollo de una economía básicamente agroexportadora.

Las implicaciones contrafácticas a futuro del proyecto de desarrollo del gobierno de Arturo Fondizi suponen un conjunto controversial de conclusiones que permanecen abiertas y divergentes hasta el presente, las que mantienen vigentes los aspectos considerados positivos del mismo; tal el caso, por una parte, de las empresas surgidas durante la etapa de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) que continúan activas en la actualidad, aunque con características diferentes, produciendo en condiciones de eficiencia; por otra, de la desregulación en la explotación de hidrocarburos; y finalmente, de la proyección regional del comercio, en un marco de apertura económica en el mundo.


Consideraciones finales.

Las consideraciones finales corresponden más al plano de la historia política que al de la historia económica. Cuando Arturo Frondizi llega a la presidencia en 1958 pretendía, con el apoyo de su partido, llevar a cabo un programa de gobierno que interpretaba el sentido de grandes sectores de la población, con inquietudes por el logro de metas ambiciosas para el país, a la vez que una salida razonable para los problemas más candentes de ese momento.

El proyecto impulsaba el accionar centrado en tres grandes líneas de pensamiento que respondían a los siguientes objetivos:
• Ante la dura e inflexible división de la sociedad argentina en peronismo y antiperonismo, alcanzar la pacificación y, mediante la democratización, permitir que los primeros se insertaran en el sistema político para lo que la idea central era la de integración. La complejidad de la situación se planteaba sobre todo teniendo en cuenta que el ambicioso plan de gobierno demandaba fuerte apoyo político y este estaba severamente condicionado, ya que el líder peronista estaba exiliado y las fuerzas armadas eran terminantes en su oposición para que regresara al país.

• Promover el desarrollo económico mediante el impulso de los sectores básicos de la economía: petróleo, siderurgia, petroquímica y otras áreas importantes, con lo que se originarían el despegue y la modernización de las estructuras productivas que el país reclamaba. Se creaban condiciones favorables para recurrir al aporte del capital extranjero que era atraído con protección a cambio de inversión de riesgo, en la que era prioridad la explotación del petróleo que causaba el principal déficit en la balanza comercial

• Reinsertar a la Argentina en el contexto mundial poniendo fin al aislamiento vigente desde los años cuarenta, en la convicción que era una de las causas que retrasaban las posibilidades de progreso. Se partía de la premisa que no se produciría una tercera guerra mundial a pesar del riesgo implícito que surgía de la guerra fría y, que por el contrario, sería la paz el nuevo signo de las relaciones internacionales. La inserción de la Argentina en el nuevo contexto era una decisión que reconocía el liderazgo de los Estados Unidos y el peso del bloque occidental al que adhería plenamente, actitud que no tendría que afectar el mantenimiento de capacidad de decisión nacional.

El panorama expuesto, permite observar que los obstáculos ideológicos existentes debido a la coyuntura histórica y del mismo fermento que había impregnado a los partidos políticos, la posición de los grandes grupos económicos nacionales, la estructura del sector sindical , las fuerzas armadas fracturadas en posiciones incompatibles, y el caldeado contexto internacional, hicieron imposible establecer una amplia concertación entre el gobierno y las fuerzas sociales y políticas, como forma de dar estabilidad al intento modernizador del desarrollismo. En la realidad, el marco nacional seguía manteniendo la rígida y extrema polarización que alimentaba la división peronismo-antiperonismo, a la que se agregó la polarización provocada por la revolución cubana en el marco de la guerra fría.

El proyecto desarrollista del gobierno de Arturo Frondizi no tuvo éxito si se lo considera en relación con los ambiciosos objetivos que se había planteado. Sin embargo, en opinión de quien escribe este trabajo, las alternativas de los sucesos que corresponden al breve espacio de cuatro años, dejan claro que la división política de la totalidad de la sociedad argentina, encerrada en el dilema de una tajante fragmentación teñida por una inflexible confrontación, frustró una oportunidad histórica de forjar un futuro mucho más sólido y alentador que el que en definitiva se fue profundizando a continuación de esos acontecimientos.

Los cuatro años del período, si breve en el tiempo, es muy complejo y extenso en contenido histórico. La riqueza aunque traumática de sus circunstancias, ofrece un campo interpretativo muy rico para que el historiador haga su tarea. Esta, no sólo para continuar perfeccionando el conocimiento histórico de un pasado que es irrepetible, sino también como aporte para que, como antes ya se ha dicho: conocer el presente, a la luz del pasado, para unos fines que tienen que ver con el futuro.
 

FUENTES CONSULTADAS

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KATZ Jorge y Kosacoff, Bernardo, El proceso de industrialización en la Argentina: evolución, retroceso y perspectiva, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1989.
MALLON, Richard y Sourrouille, La política económica en una sociedad conflictiva. El caso argentino, Buenos Aires, Amorrortu, 1973.
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OTRAS FUENTES CONSULTADAS

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CARDOSO PEDRAO, Fernando, “La distribución de la renta y el desarrollo económico”, en  Desarrollo Económico, Buenos Aires,  abril/junio 1961, Vol. 1,  Nº 1.
DOBB, Maurice, “Algunos problemas en la teoría del crecimiento y la política de planificación”, en Desarrollo Económico, Buenos Aires, abril/junio 1961, Vol. 1,  Nº 1.
GONZALEZ, Norberto, “La financiación del desarrollo económico con recursos nacionales”,  en Desarrollo Económico, Buenos Aires,  abril/junio 1959, Vol. 3, Nº 3.
HERSCHEL, Federico J. y CIBOTTI, Ricardo F., “Concepto y finalidad del desarrollo económico”, en Desarrollo Económico, Buenos Aires,  oct/dic. 1958, Vol. 0, Nº 1.
HOSELITZ, Bert F., “El desarrollo económico en América Latina”, en Desarrollo Económico, Buenos Aires,  oct/dic. 1962, Vol. 2, Nº 3.
PINTO, Aníbal, “Aspectos del potencial de ahorro y de inversión en las economías subdesarrolladas”, en Desarrollo Económico,  Buenos Aires, abril/junio 1959, Vol. 0, Nº 3.
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PUEYO, Hebert, “Condiciones y condicionantes que operaron sobre el  programa de desarrollo económico del gobierno de     Arturo  Frondizi (1958-1962)”,  Tesis de  Especialización, Facultad de Ciencias Económicas,  UBA, Buenos Aires, 2001.
STIGLITZ, Joseph E.,  “Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el consenso post-Washigton”, en Desarrollo Económico,   Buenos Aires, oct./dic.1998, Vol. 38, Nº 151.


 


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