Revista THEOMAI   /  THEOMAI   Journal
Estudios sobre Sociedad, Naturaleza y Desarrollo / Society, Nature and Development Studies

 

número especial 2005 (Actas 1º Jornadas Interdisciplinarias Theomai sobre Sociedad y Desarrollo)  

     

 


Desregulación sectorial y demanda de áreas mineras en Mendoza durante la última década del siglo XX. Puntos de partida para una investigación acerca del dominio minero y el territorio en Argentina.


Diego Bombal
*


 

* Departamento de Geografía, Universidad Nacional de Cuyo



Introducción

El presente trabajo constituye un avance de una investigación que se encuentra en curso de realización. Esta se propone estudiar la relación entre el dominio minero y el territorio en el caso de una provincia de Argentina, en el contexto de la transformación del modelo económico y reforma del sector minero durante la última década del siglo XX.
Al respecto, y en esta oportunidad, se presentan elementos del marco conceptual, aspectos del nuevo modelo de valorización y apropiación de los recursos mineros, más algunos resultados preliminares obtenidos a partir de un estudio piloto orientado al caso de la provincia de Mendoza. Se trata de verificar cuáles fueron las formas que asumió el proceso de apropiación de áreas mineras bajo el nuevo modelo de valorización. Para ello, se propone un enfoque que intenta reestablecer el vínculo entre dos aspectos normalmente escindidos de la problemática y que forman parte de un mismo proceso; el de apropiación legal de derechos mineros y el de ocupación del espacio por áreas mineras. Este enfoque se apoya, en buena medida, en una combinación entre recuperación y recopilación de información desde fuentes documentales inéditas y el uso de herramientas geoinformáticas (Sistema de Información Geográfica).

1. Formas de dominio sobre los recursos minerales, apropiación y territorio

La relación entre el dominio minero y el territorio puede asumir formas diversas. Estas se resuelven en constructos legales, inspirados en principios doctrinarios variables según múltiples circunstancias. En todos los casos, siempre interviene un conjunto de ideas más abstractas y rectoras, sobre la naturaleza misma de la propiedad de los “recursos naturales”, el territorio, la soberanía y el Estado (Cano, 1979; Bunge Guerrico 1984; Catalano, 1999a; Vidosóla Fuenzalida, 1999).
En general, los principios que rigen el dominio minero difieren de un país a otro y de una cultura a otra. Además, han ido cambiando con el transcurso del tiempo, ajustándose, de alguna manera, a cada contexto socio-histórico y político-económico. De este modo, y a partir de un conjunto de principios jurídicos aceptados, se derivan marcos normativos específicos. A su vez, en tales marcos, se establece el modo legítimo en que cada sociedad puede o debe hacer efectiva la apropiación y distribución de derechos de propiedad sobre las materias minerales. Es decir, se trata de una forma más de ordenamiento legal de la relación entre lo social y la naturaleza en cuanto recurso, que hace posible cierto modo de explotación y aprovechamiento de los minerales, en un momento histórico determinado y sobre un territorio definido (Bastida 1996; Vildósola Fuenzalida, 1999).
En este sentido, no han sido iguales -por citar algunos ejemplos contrastados- los regímenes de dominio minero que rigieron en los territorios coloniales ibéricos, en los estados liberales decimonónicos o, en los estados surgidos de la descolonización, luego de la segunda posguerra mundial a mediados del siglo XX. Así como tampoco lo son en la actualidad, los regímenes de apropiación surgidos de las reformas mineras que desde fines de los años 80 se generalizaron en la mayoría de los países de América Latina, en consonancia con la difusión de las formas del estado neoliberal, con respecto a los vigentes previamente, durante el predominio de las formas de estado desarrollista (Vildósola Fuenzalida, 1999).
Dejando un poco de lado la gran diversidad de formas -históricas o vigentes- para el ejercicio de la propiedad sobre los recursos minerales, interesa centrar la atención particularmente en aquellas fórmulas que parten de aceptar una distinción de carácter fundamental entre: por una parte, el dominio sobre las materias minerales y, por la otra, el dominio fundiario del suelo. Más allá de algunas diferencias sutiles en cuanto a su definición estricta, es evidente que se trata de dos formas de dominio de naturaleza jurídica diferente y, hasta cierto punto, también excluyentes. Mientras una se rige por el Código Civil, la otra lo hace por el Código Minero (Catalano, 1999a). Aunque ambas formas puedan compartir caracteres y facultades propias de los derechos reales, se orientan hacia objetos y usos del suelo distintos. Es decir: no pueden coexistir en un mismo lugar y para un mismo momento. Por razones que se expondrán enseguida, a los efectos del presente estudio, solo interesan las formas de dominio que aceptan y reconocen la existencia de un dominio minero independiente y autónomo al dominio fundiario. Esto, en contraposición con las formas que no conciben como posible ninguna escisión del objeto del domino a partir de las “propiedades de la materia” postulando, en consecuencia, la existencia de una propiedad unitaria que comprende tanto al suelo como a las sustancias minerales del subsuelo.
Para que lo dicho adquiera verdadera dimensión, es clave añadir que en la mayoría de los países -como es el caso de la Argentina- en donde las formas de dominio minero sobre los recursos minerales se encuentra escindida del dominio fundiario del suelo, las doctrinas jurídicas recurren a la figura del Estado, como dueño (originario o derivado, según el punto de vista que se adopte) de los recursos minerales (Vildósola Fuenzalida, 1999; Catalano, 1999ª; Chaparro Ávila, 2002). Por otra parte, la dominialidad estatal de los recursos minerales se liga, bien con la soberanía territorial, o bien con el derecho patrimonial del Estado. Por este motivo, de una u otra manera, el Estado “puede” o “debe” transferir a la sociedad los derechos de dominio sobre una “cosa” que, por principios, le pertenece. Para ello, recurre a leyes especiales las cuales, a su vez, crean figuras específicas que hacen posible el acto de institución y transferencia del dominio desde la esfera del Estado hacia la esfera privada. En la práctica, el dominio minero se plantea como una forma especial de restricción al derecho de dominio fundiario. Por lo general, la fundamentación jurídica que sustenta esta restricción apela al supuesto del “interés público” que reviste para la sociedad y la economía en general, la explotación de los recursos minerales. Un principio que todavía se encuentra en la base de la mayoría de los ordenamientos legales mineros de los países de América Latina (Sánchez Albavera, 1999; Chaparro Ávila, 2002).
Un efecto concreto, asociado con la aplicación de este principio de autonomía dominial minera, es la constitución legal de derechos mineros particulares. Estos derechos se materializan mediante un acto de fijación espacial sobre ciertas parcelas del territorio, las cuales “contienen” materias minerales que algún sujeto ha descubierto y que manifiesta su interés en explotar. Desde el punto de vista de esta doctrina, la presencia de mineral condiciona plenamente la existencia de la forma de dominialidad minera y, por lo tanto, toda posibilidad de que el Estado instituya derechos mineros en favor de terceras personas (Catalano, 1999a). En otros términos, esto último significa que cuando hay mineral en un lugar determinado, la vigencia de un derecho de dominio fundiario, no representa ningún obstáculo insalvable para la institución de un nuevo derecho de dominio minero. Vale decir entonces, que la existencia de la primera forma de propiedad no restringe la expansión de la segunda, dadas ciertas condiciones fijadas por Ley.
Así, y para la mayoría de los regímenes que diferencian ambos tipos de dominio, el dominio minero goza legalmente de preeminencia sobre el dominio fundiario (salvo excepciones que pudieran establecerle restricciones, como las de origen ambiental). Este hecho trae aparejado un conjunto de situaciones particulares de conflicto entre los sujetos de ambos tipos de derechos. Sin embargo, y normalmente, estos problemas ya han sido previstos por las leyes mineras y en su resolución interviene el Estado, a través de sus instancias administrativa o judicial, según el tipo de caso (Catalano, 1997, 1999a).

1.1. Espacialización del dominio minero sobre el territorio y áreas mineras

Desde otro registro, más directamente orientado hacia el tema que aquí interesa, en el curso del tiempo la sucesión acumulativa de actuaciones de esta naturaleza (es decir, actos que instituyen derechos mineros sobre el territorio), le corresponde un proceso de ocupación del espacio. Este proceso, se despliega sobre determinadas porciones del territorio, formando ámbitos acotados para el ejercicio de un derecho exclusivo de dominio “privado” sobre los recursos minerales allí contenidos. La dinámica también puede ser inversa, ya que el dominio minero, por diversas circunstancias, tiene la particularidad de “agotarse”, para regresar al ámbito del Estado, en su carácter de “dueño” originario o derivado, según el encuadre doctrinario al que se refiera la norma. Dependiendo del dinamismo sectorial y del comportamiento de la demanda de áreas mineras, por lo general ambos procesos –el de ocupación y el de retracción- se verifican simultáneamente y con intensidad variable. También puede variar según se trate de derechos para explorar o explotar minerales. En este punto, resulta necesario aclarar que, dentro de cada ordenamiento legal minero (leyes jurisdiccionales de carácter estatal nacional), pueden coexistir formas de dominio contrapuestas, según el tipo de sustancia mineral que se trate (por ejemplo, dominio estatal originario para metales y algunos no metales y dominio fundiario para sustancias pétreas). También pueden variar los tipos de derechos mineros y su alcance, de acuerdo con la función que se le atribuya dentro del ordenamiento general de la actividad (exploración o explotación). Resulta entonces de interés poner de relieve tales distinciones, especialmente cuando se requiere pasar a un plano de menor generalidad y de mayor especificidad, como lo exige el tratamiento de las formas de ocupación del espacio por el dominio minero (Catalano, 1997).
En este sentido, y más allá de sus similitudes, puede decirse que existen tantos tipos de figuras legales como ordenamientos vigentes en el ámbito de cada estado nacional. En definitiva, son estas últimas leyes (por lo general reunidas bajo la forma de Códigos mineros nacionales) las que regulan e instituyen, con la especificidad de cada caso, los derechos mineros de carácter privado (Vildósola Fuenzalida 1999).
En general, las variaciones formales responden a la necesidad de encuadrar, legal y técnicamente, distintas funciones que exige el desarrollo de la actividad minera. En esta línea de razonamiento, y de manera simplificada, al ámbito del territorio donde se ejerce un derecho de dominio minero, puede considerárselo como una “área minera”. A partir de aquí, y en el contexto del presente estudio, tal es el sentido exacto que se le otorgará a este término: algo así como la dimensión espacial, consustancial al ejercicio de toda forma instituida de derecho minero.
El ejemplo más acabado de cuanto se viene diciendo, lo representa la distinción, reconocida por la mayoría de los ordenamientos legales nacionales, entre: derechos mineros ligados con actividades de prospección y derechos mineros ligados con actividades de explotación. Unida a los primeros, se encuentra un tipo de área minera específica, sujeta a formas de regulación adecuadas a tal finalidad y sobre la cual se reconoce un derecho privado de dominio “virtual” y de monopolio, dependiendo de los resultados que arroje la actividad prospectiva (Cano, 1979). En cambio, sobre las áreas para explotación (o minas, en su acepción legal) se instituye un derecho de dominio sobre un yacimiento de mineral que ha sido registrado como tal; esto es, más o menos definido, delimitado por su titular y reconocido por la autoridad minera competente. En cuanto se refieren a actividades complementarias, ambos tipos de derechos y sus correspondientes áreas mineras, no se excluyen sino que se relacionan de distintas maneras en el marco de los procedimientos (de carácter administrativo o judicial) que regulan la constitución legal del dominio (Catalano 1999a).

1.2. Espacio, tiempo y áreas mineras

En este caso, el acento ha sido puesto sobre la dimensión legal y social que subyace a la institución de un área minera. Esta se expresa a través de una relación de apropiación sobre un recurso considerado parte constitutiva del territorio estatal o de alguna otra entidad soberana (en Argentina las provincias) que ha sido transferido a la esfera privada (Catalano 1999a).
Como se dijo, el dominio originario (en virtud de la soberanía territorial) o derivado (como bien patrimonial), sobre esta clase de recurso, recae sobre la figura del Estado, ya sea como dueño o como tutor. De una u otra manera, el Estado transfiere hacia los particulares derechos de dominio mediante el concurso de instituciones adecuadas a tal fin, si bien en este punto pueden variar considerablemente las formas jurídicas que acompañan tal actuación (desde figuras de tipo contractual hasta derechos reales absolutos). Así, bajo un marco legal determinado, la fuerza que adquiere la institución de esta relación, hace que el espacio contenido dentro del área adquiera, hasta cierto punto, el carácter de un espacio absoluto. Sin embargo, en tanto entidad espacial, un área minera ofrece otras posibilidades de conceptualización que remiten a otras dos dimensiones, y que apuntan al carácter relativo y relacional del espacio. Aunque puedan tratarse por separado, poniendo el acento en distintas propiedades, las tres formas de conceptualización del espacio no resultan excluyentes. Así por ejemplo, la valorización económica diferencial, esta en función de los precios y de la demanda del mercado, en combinación con la calidad de su contenido, ligado a su localización absoluta dentro de estructuras geológicas favorables a la formación de ciertos modelos de yacimiento y tipos de mineralización. Pero a su vez, su valorización económica, o sus posibilidades de explotación, dependen de formas relativas de distancia hacia ciertas infraestructuras o del costo de ciertos insumos básicos, incluida la mano de obra. Por su parte, el acto de apropiación que se encuentra detrás de la titularidad de un derecho dominial, permite la comercialización y la transferencia del dominio absoluto sobre “la cosa”; es decir de un derecho acotado en un área, y cuyo valor económico fluctúa de acuerdo con la dinámica de un mercado inmobiliario que trasciende el ámbito local, sujeto a reglas de comportamiento globales. Lo dicho es válido tanto, para áreas para exploración, las cuales reúnen cierto potencial minero, como áreas para explotación, acerca de las cuales ya se conocen las reservas de mineral.
Estos pocos ejemplos alcanzan para mostrar la mutua implicación entre, la dimensión absoluta, relativa y relacional de la espacialidad propia de un área minera y, por ende, de todo derecho minero. Evidentemente, y en cualquiera de las tres formas, la temporalidad también está presente, incorporando la idea de cambio y de proceso, aplicada a un área en particular o a un conjunto definido de ellas. El tiempo puede intervenir de distinto modo, de manera directa o indirecta. Aunque, desde la perspectiva de constructo legal que representa una área minera, domina el tiempo cronológico; se trata del tiempo que se encuentra contenido, estipulado por las formas de regulación impuestas por una normativa específica para cada tipo de derecho minero que determina la vigencia de un área minera. En este caso, la temporalidad que se desprende de las normas de regulación es formal y previsible. Sin embargo esto no excluye cierta imprevisibilidad, la cual se resuelve en cronologías particulares que derivan de las actuaciones concretas que sigue la tramitación de un derecho minero cualquiera. Además, el tiempo también puede intervenir indirectamente, en cuanto las áreas son objeto de una demanda variable, cuyos ritmos responden a la temporalidad de otros fenómenos, como son los niveles de inversión, el dinamismo sectorial o también las formas de acceso a la titularidad de las áreas inducidas por un proceso de reforma que responde a una determinada política minera.

1.3. Demanda de áreas mineras y estudio de la ocupación del espacio

Hasta aquí se ha esbozado un marco conceptual muy simple, general y tentativo para el abordaje y estudio de la relación entre dominio minero y territorio vía la ocupación del espacio por áreas mineras. Sin embargo, la utilidad del planteo radica en la soltura con que transita desde, un plano teórico hacia otro más operativo donde la forma de dominio y su relación con el territorio se transforma en un objeto empírico. El término de área minera, construido uniendo la dimensión legal con la espacio-temporal de un derecho minero, presta gran utilidad operativa en dicha tarea. En efecto, así considerada, el área minera permite empirizar la idea mucho más abstracta y genérica implicada en el acto de apropiación de un recurso natural, como son los recursos minerales. En este sentido, también demuestra una gran ductilidad metodológica, ya que se presta como unidad mínima de análisis, con todo lo que tal función supone desde el punto de vista de las posibilidades de estudio que se abren a partir de su tratamiento geoinformático y cartográfico. Así, y dentro de una amplia gama de opciones, los estudios pueden dirigirse a ciertos marcos muéstrales, definidos con base en ámbitos territoriales y períodos significativos. Es decir, permite revelar aspectos claves de la apropiación y distribución socio-espacial de derechos de dominio sobre los recursos minerales para determinados escenarios que, por algún motivo, resulta de interés conocer. Esto último, en función de un momento y lugar definido, y bajo una coyuntura y contexto particular, de cuya combinación se desprende uno o varios problemas, que justifican su investigación. En definitiva, se trata de un enfoque que intenta la problematización geográfica de la relación entre dominio minero y territorio.
El planteamiento anterior se apoya en un axioma con implicancias tanto teóricas como operativas, de utilidad para comprender las formas que asume la apropiación de los derechos de dominio minero en un contexto espacio-temporal determinado. En tal sentido, el axioma postula que para ello resulta ineludible el estudio de la dimensión espacial del proceso, lo cual remite al análisis de las formas concretas de ocupación del espacio que se genera a partir de la demanda de áreas mineras. Llevando esto a un plano abstracto y teórico, los términos de la relación se ajustan a un enfoque que se propone entender la interacción entre el proceso social y la forma espacial. Esto último implica asumir un conjunto de supuestos y de principios acerca de la naturaleza del espacio y su relación con las prácticas sociales, cuya explicitación excede los límites de este trabajo (Harvey, 1977; Sánchez, 1979; Robert Moraes y Da Costa, 1987; Santos, 2000; Bozzano, 2000). No obstante, es dentro de este marco conceptual que se intenta avanzar en el estudio de la relación entre el dominio minero y el territorio aplicado a un caso concreto como el de la provincia de Mendoza en el transcurso de una coyuntura particular de cambios sectoriales. En definitiva, el objetivo esta dirigido a conocer las modalidades concretas que asumió, en esta provincia, el acceso y apropiación social de derechos mineros sobre determinadas porciones de su territorio, bajo un contexto de profundas reformas de carácter económico y sectorial producidas a escala nacional, que trasformaron rotundamente las condiciones de funcionamiento preexistentes. Dicho de otro modo; cuál fue el resultado de la apropiación y repartición de los derechos mineros bajo las nuevas formas de regulación a las que la provincia no solamente adhirió sino que contribuyó a su efectiva instrumentación.
Hasta aquí se han presentado los elementos conceptuales básicos sobre los cuales se apoya la presente propuesta de estudio acerca del dominio minero y el territorio. En lo que sigue se aportan aspectos del proceso de desregulación del régimen de acceso a la propiedad minera para luego avanzar en la presentación de algunos resultados obtenidos en el estudio piloto aplicado al caso de la provincia de Mendoza.

2. Aspectos y efectos de la nueva política minera nacional y la desregulación del régimen de acceso al dominio minero

Hacia finales del año 1992 comenzaron a conocerse los linimientos que habría de seguir la política minera del gobierno de Carlos Menem, también conocida como “Plan Denver”. Un paquete de medidas que se fueron concretando entre los años 1993 y 1995, provocaron una gran trasformación en distintos aspectos del ordenamiento sectorial, fundamentalmente en el orden institucional, legal y fiscal. Hasta cierto punto, la implementación de la nueva política minera nacional debió negociar con los estados provinciales, que en el marco de la inacción de las gestiones previas, habían adquirido cierta autonomía en el manejo de la cuestión minera, una situación reforzada por el lado de ser dueños de los recursos minerales de su territorio, aunque también frenada por el carácter nacional de la legislación minera de fondo. La nueva política minera de máxima apertura al capital transnacional logró generar un ciclo de crecimiento de las inversiones (en consonancia con el aumento de los precios internacionales de los principales metales) orientadas básicamente a la minería metálica, en actividades de exploración como de explotación (Moori Koenig, 1999).

2.1. Flexibilización y liberalización: aspectos definitorios de la nueva política minera nacional

En sintonía con los cambios económicos estructurales de los años 90, el sector minero argentino fue objeto de profundas reformas que implicaron la adopción de una nueva concepción acerca del valor, el aprovechamiento y el rol del Estado en la regulación y explotación de los recursos minerales del territorio (Chudnovsky, 1996; Moori Koenig 1999; Moori Koenig y Bianco, 2003).
Coherente con ello, la nueva política minera desplegada desde el Estado Nacional hacia las provincias, introdujo una serie de importantes reformas al régimen de concesión de áreas mineras que implicó una progresiva desregulación con respecto a la situación previa. En términos generales, estas medidas consistieron en: mayor superficie para las áreas de exploración y explotación, mayor cantidad de hectáreas permitidas por permisionario y por provincia, liberalización de la forma de implantación de las áreas solicitadas (posibilidad de localización contigua entre áreas de un mismo permisionario), libre concesión de áreas mineras en zonas de frontera, trato igualitario entre nacionales y extranjeros en el acceso a dominio minero, desregulación del mercado de derechos mineros, acceso privado a la explotación de minerales nucleares, supresión de las áreas de reserva minera del Estado, desarticulación de divisiones especiales de empresas del Estado con ingerencia directa en actividades de exploración en cuanto demandantes de áreas mineras en calidad de “áreas de reserva”; como el caso de la Dirección General de Fabricaciones Militares y en parte la Comisión Nacional de Energía Atómica (Méndez, 1999; Moori Koenig 1999; Juan, 2000, Moori Koenig y Bianco, 2003).
Además de las reformas mencionadas al régimen de acceso a la propiedad minera, también se sancionó una nueva normativa ambiental especial para encuadrar la actividad sectorial, y que luego fue incorporada directamente al cuerpo general del Código de Minería, con el carácter de Ley con validez y alcance nacional. Este cambio no contempló el caso de las provincias que ya contaban con marcos normativos ambientales propios e integrales, suscitándose serios inconvenientes de jurisdicción y competencia entre las autoridades de aplicación (Sabsay, 1995; Krom, 1995, Catalano, 1997; Moori Koenig, 1999).
De manera complementaria con los cambios del marco legal y ambiental, el sector también se vio beneficiado por el diseño de un régimen especial de incentivos para las inversiones mineras. Entre los puntos más destacados, pueden mencionarse exenciones impositivas, estabilidad fiscal por treinta años, tasas arancelarias preferenciales de importación de bienes de capital, libre repatriación de excedentes, fijación de un porcentual máximo en el cobro de regalías por provincia independientemente de la rentabilidad de la explotación (3 %), devolución anticipada del IVA, entre otros beneficios (SMN, 1997; Sánchez Albavera y otros, 1999; Moori Koenig y Bianco, 2003).
Un aspecto adicional, de particular importancia para las provincias limítrofes con la República de Chile como Mendoza, fue la suscripción del “Tratado de Integración Minera” entre Argentina y dicho país, hacia finales de los años 90. (Ramírez, 1999; Moori Koenig y Bianco, 2003). En lo esencial el nuevo Tratado bilateral (por su carácter único en el mundo), es que admite la explotación y aprovechamiento “unificado e integral” por parte de las empresas de yacimientos que se encuentren emplazados sobre una franja de ancho variable hacia ambos lados del límite internacional. Este nuevo instrumento legal permite la delimitación de ámbitos territoriales binacionales sobre los cuales se aplica una normativa común, que incluye aspectos impositivos, migratorios, laborales, y que excede la explotación minera, en la medida que también se hace extensivo al uso de infraestructuras y otros recursos naturales, como los recursos hídricos (como el proyecto Pascua-Lama localizado entre la V Región y la provincia de San Juan). Además de la creación de externalidades de distinto tipo para las empresas que adhieran, el tratado valoriza varios distritos mineros, ante la posibilidad de unificar en un único proyecto reservas provenientes de áreas mineralizadas “separadas” por el límite. En definitiva, este instrumento eleva la competitividad minera global de ambos países, a lo largo de una extensa zona situada sobre la Cordillera de los Andes, mediante la generación de economías de escala y de localización, de otra manera inaprovechables por el hecho de situarse en zona de frontera y en dos países con un largo historial en materia de conflictos limítrofes.
A pocos años de la aplicación del nuevo marco legal y fiscal para la actividad minera (años 1996-1998), Argentina logró reposicionarse en los primeros lugares entre los países mineros emergentes del mundo, al menos medidos en función de la tasa de rentabilidad del capital invertido en los proyectos mineros de minerales metalíferos, como el oro y cobre. Según un estudio comparativo a escala mundial realizado en 1997 y basado en un modelo TIR (“Tasa Interna de Retorno”, aplicado únicamente sobre aspectos de la tributación fiscal en proyectos mineros de oro y cobre), la Argentina aventajó a varios países de larga tradición minera y fuerte potencial. Así por ejemplo, en cuanto a la tasa de rentabilidad obtenida en proyectos de oro, Argentina se situó en segundo lugar después de Chile y por encima de países como Sudáfrica, EE.UU., Perú y Filipinas. En el caso del modelo de proyectos para cobre, Argentina se posicionó tercera, apenas por debajo de Chile y Etiopía, pero encima de Bolivia, Perú, Australia y Brasil, por citar solo algunos casos que permiten constatar el efecto que tuvo el nuevo régimen tributario en el reposicionamiento de la Argentina en el contexto mundial como un país “minero emergente” (Sánchez Albavera y otros, 1999).
La puesta en marcha de este conjunto de medidas de flexibilización y promoción sectorial, las trasformaciones económicas estructurales en curso, el potencial geológico minero del territorio y el escenario internacional de fuerte liquidez, con aumento de los precios relativos de los metales, fueron los ejes sobre los cuales se puso en marcha el funcionamiento de un nuevo modelo de valorización y apropiación de derechos de exploración y explotación de los recursos minerales en las provincias mineras de argentina. Un modelo sustancialmente distinto al que había funcionado durante la fase sustitutiva de importaciones, definitivamente agotado por inacción y desmantelamientos sucesivos hacia finales de los años 80 (Carotti, 2002).

2.2. Expansión de las áreas mineras en Mendoza en el contexto de las demás provincias mineras Argentinas

Con un potencial minero de importancia (tanto en sustancias metalíferas como no metalíferas), la provincia de Mendoza adhirió rápidamente a la nueva política minera desplegada por el Estado Nacional. De este modo se vio beneficiada, participando al menos de dos maneras en ciclo de inversiones (fundamentalmente en forma de IED), asociado con el nuevo ordenamiento del sector: por un lado, por la intensificación de los trabajos de prospección y exploración geológico minera en su territorio. (Juan, 1998; Juan, 2000; Fallet y otros 2002). Por el otro, la ciudad de Mendoza capitalizó su condición de metrópoli regional, oficiando de sede para las oficinas de exploraciones de las principales empresas mineras internacionales que llegaron a la Argentina en los años 90. Sin duda, en este hecho también influyó su posición con respecto a la ciudad de Santiago de Chile, donde se fueron instalando, desde principios de los años 80, las filiales sudamericanas de un buen número de importantes trasnacionales mineras orientadas a la explotación de metalíferos atraídas por el potencial y los beneficios dispuestos por la nueva minera sancionada por ese país (Agacino y otros 1998; Moguillansky, 1998). Luego, en el marco de la nueva política minera argentina, muchas de esas empresas se expandieron rápidamente abriendo oficinas de rango inferior en la ciudad de Mendoza con las que mantuvieron estrechos vínculos funcionales.
En este nuevo contexto, un indicador interesante para analizar, y que da cuenta de la importancia relativa que alcanzó a escala nacional la provincia de Mendoza, esta dado por la extensión de la superficie cubierta por áreas mineras para actividades de exploración (Juan, 1998; Moori Koenig, 1999; Guerrero, 2000).
Según datos muy generales sistematizados y editados por la Secretaría de Minería de la Nación, entre los años 1996-1997 y, sobre un total de 13 provincias argentinas consideradas con mayor potencial minero (el cual suma una superficie cercana a 18.360.000 ha), la provincia de Mendoza ocupó holgadamente el primer lugar en términos de áreas bajo prospección y exploración (ver gráfico Nro. 1 en anexo final): concentró cerca del 31 % del total del país, esto es algo más de 5.600.000 ha concesionadas a particulares (Subsecretaría de Minería de la Nación, 1997, Moori Koenig, 1999). De esta manera, Mendoza se situó muy por encima de otras provincias con “similar” potencial minero, como por ejemplo: San Juan (segunda, con el 18 %), Neuquén (tercera, con el 9,4 %) y Catamarca (sexta, con el 6,5 %). También por encima de otras provincias con mayor extensión territorial, pero no menor importancia minera como: Santa Cruz (cuarta, con el 8,2 %) y Chubut (octava, con el 4,3 %). Según estos datos, quiere decir que solo Mendoza y San Juan concentraron cerca del 50 % de la superficie afectada por áreas para exploración minera en Argentina durante la fase expansiva del ciclo minero de los 90. En el otro extremo, el 10 % de aquel total se repartió entre 7 provincias, muchas de ellas con alto potencial como: Salta, Río Negro, Córdoba y San Luis. Como puede verse, una distribución muy desigual que suscita varios interrogantes acerca de los factores que se encuentran detrás de tan alta expansión y concentración en apenas dos provincias.
Vale aclarar que, hacia el interior de la provincia de Mendoza, esta cifra también representó valores elevados de ocupación: una cobertura estimada de alrededor del 37 % de la superficie total de su territorio pero, al mismo tiempo, más del 70 % de la superficie del suelo con “roca aflorante” y “sub-aflorante”, sin contemplar en este caso ningún indicador de potencialidad minera. De manera semejante, si se considera la extensión total del territorio al cual se le atribuye potencial minero (aproximadamente 7.500.000 ha, incluidos minerales metalíferos y no metalíferos), la cobertura que la superficie ocupada por áreas mineras también alcanzó un alto porcentual: cerca del 75 % de ese total (estimaciones propias).
El examen de estos simples datos motiva varios interrogantes. En principio, el que más interesa enfatizar aquí, apunta a indagar acerca de la distribución geográfica de las áreas mineras y cómo se desarrolló el proceso de ocupación del espacio que terminó afectando el 37 % del territorio de la provincia, situándose en el primer lugar a escala nacional. Asimismo interesa indagar los mecanismos por intermedio de los cuales se llevó adelante dicha ocupación y su significación desde el punto de vista de la apropiación de los derechos de dominio minero sobre el territorio de la provincia.

2.3. Aspectos del funcionamiento del nuevo modelo de valorización de los recursos minerales en Argentina

La lógica de funcionamiento del nuevo modelo de valorización y apropiación de áreas mineras en Argentina se ampara en un marco normativo legal concreto (Código de Minería), que presenta una característica fundamental que parte de la distinción entre; por un lado un dominio fundiario de carácter privado de la superficie del suelo y por la otra un dominio minero (absoluto o derivado del Estado) sobre determinadas sustancias y porciones del territorio, concesibles a favor de terceras personas mediante la institución de derechos mineros particulares. En última instancia, de la aplicación de esta Ley se desprende que el dominio minero tiene preeminencia sobre el fundiario, amparándose en el principio de “utilidad pública” conferido a la actividad minera por encima de cualquier otra actividad productiva. En la práctica, el régimen minero vigente durante los años 90 conservó este principio utilitario cuyo origen se remonta al espíritu liberal decimonónico que inspiró al Código de Minería sancionado en 1886 y puesto en vigencia al año siguiente. En aquellos años, ante la disponibilidad de un territorio recientemente unificado, escasamente poblado y explorado, el Estado Nacional intentó, mediante figuras legales sobre el dominio minero de amplio alcance, fomentar las actividades de exploración y explotación minera, no obstante la creciente expansión ejercida por la implantación del modelo agro-exportador pampeano que terminó definiendo el perfil productivo dominante del país hasta 1930 aproximadamente. Luego, durante la fase sustitutiva de importaciones del “capitalismo de Estado”, el régimen de dominio minero liberal, sin ser derogado por completo, quedó en la práctica desvirtuado por un conjunto de leyes de excepción, que habilitaron el accionar minero de empresas públicas particularmente activas hasta los años 80. Tanto en los años 90 como en la actualidad, al cabo de más de un siglo, la vigencia irrestricta de estos mismos principios originarios plantean inconvenientes frente a otros múltiples usos y recursos del territorio. En principio, e independientemente del carácter de los dictámenes técnicos que pudieran surgir de los informes de Impacto Ambiental exigidos por la nueva “ley ambiental minera”, esta no avanza sobre las cuestiones del dominio minero, en el sentido de restringir, llegado el caso, la institución de nuevos derechos mineros para exploración y explotación. De esta manera, se plantea una contradicción que puede transformarse en fuente de innumerables conflictos para el propio Estado y de inseguridad jurídica para los inversores: esquemáticamente, por un lado, instituyen derechos privados sobre áreas en las que luego se “resuelve” por razones diversas –incluso ambientales- que no resulta conveniente permitir la instalación de una explotación minera. Este tipo de situación no adquiere mayor relevancia cuando se trata de zonas despobladas y aisladas, pero se transforma en problemática para el caso de zonas pobladas y valorizadas con base en el aprovechamiento de otra clase de recursos. El reciente caso de la ciudad de Esquel, movilizada en contra de la apertura de una explotación aurífera a cielo abierto a escasos 20 kilómetros y cercana al Parque Nacional de los Alerces, da cuenta de la emergencia de este tipo de conflictos.
Por otra parte, la dinámica de ocupación espacio que se genera a partir de la expansión del dominio minero, a través de la institución de derechos sobre áreas para exploración y explotación, puede ser muy rápida, de gran magnitud, a la vez que efímera, tal como lo revela el estudio del caso de Mendoza en los años 90. Como se verá en su momento, fueron varios los factores que se conjugaron para desencadenar este proceso, apenas limitado por la existencia de algunos Parques y Reservas Naturales de jurisdicción provincial. En este caso, al igual que ocurre en la mayoría de las provincias, la ausencia de leyes de uso del suelo y planes de ordenamiento territorial a escala provincial, han facilitado la expansión irrestricta de las formas de dominio minero sobre amplias zonas cuya aptitud pudiera no ser la más adecuada para tales usos.
En lo que sigue, se presentaran algunos resultados arrojados a partir de un estudio piloto realizado en Mendoza, acotado a la década de los años 90, acerca del fenómeno de demanda de áreas mineras en general, la ocupación del espacio por áreas para exploración y algunas consecuencias asociadas con los rasgos que alcanzó este proceso.

3. Algunos resultados preliminares sobre el comportamiento de la demanda de áreas mineras en Mendoza durante el ciclo de los años 90: crecimiento, composición, transformación y expansión espacial

En este apartado se describe brevemente aspectos de la metodología y fuentes de información utilizadas, conjuntamente a los resultados arrojados hasta el momento por un estudio piloto aplicado al caso de la demanda y ocupación del espacio por áreas mineras en la provincia de Mendoza. Luego se intenta arribar a algunas conclusiones acerca de las características que asumió el fenómeno y las posibilidades que se abren para seguir profundizando en su investigación.


3.1. Breves indicaciones acerca del método y las fuentes de información utilizadas

Al menos para el caso de Mendoza, el estudio empírico de la demanda de áreas mineras tropieza con algunas dificultades, originadas fundamentalmente en la falta de información oficial editada y en la forma de su organización documental. Esta situación se hace aún más compleja, en la medida que se intente entablar un vínculo entre datos legales, espaciales y temporales, intrínsecos al acto implicado en la gestión y apropiación de un derecho minero, así como también, en la medida que se intente reconstruir series de datos con cierta proyección histórica mínima. Como es sabido, en la Argentina la autoridad minera responsable de la administración y concesión de derechos mineros se ha mantenido históricamente en el ámbito de los estados provinciales. De esta manera, es en estas instituciones donde se encuentran las fuentes primarias de información sobre la concesión de áreas mineras, independientemente de las eventuales compilaciones efectuadas esporádicamente por organismos sectoriales nacionales. En todo caso, estas últimas siempre se refieren a los derechos mineros empadronados, siendo mucho más difícil acceder a las innumerables situaciones que se plantean en cuanto a toda una amplia gama de derechos mineros “en trámite”, es decir sujetos a algún tipo de provisoriedad, una figura ampliamente extendida en la medida que los derechos mineros se gestionan mediante expedientes que corren diversa suerte durante el curso de un largo –y a veces intrincado- proceso de tramitación legal (Bombal, 2000).
En el caso de Mendoza, la única fuente que edita la autoridad minera con relación a derechos mineros (y solo de explotación) es el Padrón Minero. Esta fuente resulta inadecuada para fundar la clase de estudio aquí propuesto. La ausencia de documentación cartográfica sobre el registro histórico de áreas concesionadas, completa el panorama de escasez de datos, algo que recién hacia finales de la década de los 90 empieza a subsanarse con la informatización de los procedimientos (generación de bases de datos digitales) y del catastro minero digital (generación de entidades espaciales poligonales georreferenciadas). Nada de lo dicho implica que no pueda efectuarse los estudios propuestos, pero a cambio de organizar una tarea de recuperación de información legal, espacial y temporal dispersa en fuentes documentales inéditas, fundamentalmente en libros de registro protocolarizados. A continuación de presentarán algunos de los resultados preliminares obtenidos a partir de la utilización y procesamiento de información proveniente de dichas fuentes (Bombal, 2000).

3.2. Aproximación al ciclo de demanda de áreas mineras en Mendoza durante los años 90 a través del estudio de la tramitación privada de expedientes mineros

En el gráfico Nro. 2 (en anexo final) se ha volcado la serie histórica que representa el registro notarial anual de tramitaciones por “asuntos varios”, ingresadas a la Dirección de Minería de la provincia de Mendoza en los últimos 35 años del siglo XX. La curva permite identificar dos grandes ciclos claramente diferenciados que representan la evolución del nivel de tramitaciones registradas en la provincia (1964-1976 y 1990-2000), entre los cuales se interpone una fase descendente (aproximadamente 1977-1989). Dejando detalles de lado, se puede confirmar entonces que, durante los años 90, tuvo lugar el desarrollo de un ciclo de contornos muy bien definidos y con niveles extremos inéditos en el marco del período analizado: fase ascendente hasta 1997 y, fase descendente, hasta el 2000. ¿ Hasta qué punto este indicador del comportamiento del nivel general de actividad minera (medido a través de los expedientes de tramitación que ingresaron a una repartición estatal) puede asimilarse con la demanda efectiva de áreas mineras?
El gráfico Nro. 3 permite responder rápidamente a esta pregunta despejando, del conjunto general de tramitaciones, solamente aquellas relacionadas directamente con la tramitación de áreas mineras. El resultado de tal operación confirma la existencia de un ciclo con características muy similares al que dibuja el nivel anual de tramitaciones: en efecto, aunque siempre por debajo de un promedio del 20 %, la proporción de “otros asuntos” dentro del total anual, ha tendido a disminuir históricamente, con lo cual el ciclo de demanda de áreas mineras de los años 90 adquiere mayor prestancia con respecto a la situación detectada durante la segunda mitad de los años 60 y primera de los 70.
Nuevamente se han dejado de señalar eventuales relaciones entre las pautas de comportamiento que registra la curva de tramitaciones y los diferentes niveles contextuales dentro de los cuales se ha desenvuelto la actividad, para pasar directamente al análisis desagregado de la demanda de áreas. No obstante, vale destacar el carácter poco sostenido, así como las fuertes fluctuaciones que acompañaron el desarrollo del ciclo de demanda de áreas mineras de los años 90. Su rápido agotamiento a partir del año 1998, hasta llegar a los niveles más bajos del período hacia el 2000, resulta un hecho para destacar.

3.3. Componentes y transformación de la estructura interna de la demanda de áreas mineras en Mendoza durante los años 90

Por contraste, el análisis de la evolución de la demanda desagregada de áreas mineras durante los últimos 35 años del siglo XX, arroja interesantes aspectos sobre las características especiales que rodearon al ciclo minero de los años 90 en la provincia. Los gráficos Nro. 4 y 5 (en anexo final) de valores absolutos y relativos se complementan, permitiendo captar rápidamente los rasgos principales del comportamiento de la demanda y los cambios ocurridos durante el período bajo estudio.
En términos generales, vale destacar la relativa continuidad histórica en cuanto a la proporcionalidad anual que mantienen los cuatro componentes principales de la demanda. Los cateos o áreas para exploración ocupan, casi siempre y en promedio, entre el 60 % y el 40 % del total anual, mientras que el resto se reparte entre los otros tres componentes de la siguiente manera: de forma alternada, las áreas de estaca mina y las áreas para explotación se reparten alternativamente entre el 45 % y 35 % restante, mientras que las minas vacantes rara vez sobrepasan el 5 % anual. Esta pauta de distribución se repite tanto en las fases ascendentes como descendentes, es decir de manera independiente a la oscilación que registran los valores absolutos de la demanda. La única interrupción apreciable a la pauta señalada, se produjo entre los años 1980-1981. Fuera de eso, la situación se prolonga hasta los primeros años de la década de los 90 y se trasforma radicalmente durante la fase de mayor crecimiento de la demanda general de áreas ocurrida entre 1995-1997. Una lectura algo más detenida del comportamiento de los cuatro componentes de la demanda revela que, en realidad, el ciclo ascendente de los 90 atravesó por distintos momentos. En tanto, la estructura heterogénea refleja la articulación entre un conjunto de ritmos asincrónicos y diferenciales correspondiente a la demanda de casa tipo de área minera.
El gráfico Nro. 6 (en anexo final) proporciona una visión de conjunto y con mayor detalle de la evolución de la tramitación de áreas mineras acotada únicamente a los años 90. Se pueden apreciar con nitidez los comportamientos diferenciales que integraron el ciclo, conjuntamente a la trasformación de la estructura interna de la demanda hacia mediados de la década.
El análisis desagregado revela que cada tipo de área desarrolló su propio ciclo. La demanda de áreas para exploración creció hasta 1994 inclusive, decayendo ostensiblemente hasta finales del siglo. Las áreas de “estaca mina” acompañaron ese movimiento inicial ascendente, hasta que en 1995 registraron un súbito ascenso que se agotó repentinamente al año siguiente, situación que también se prolongó sin cambios hasta fin de siglo. La demanda de áreas para explotación comenzó su ciclo ascendente más tardíamente que el resto, tendencia que se consolidó en 1994 alcanzado su punto más alto en 1997, decayendo rápidamente hacia finales del período. Por último, la demanda de áreas en “minas vacantes” describe un ciclo de crecimiento más lento, constante y mucho menos acentuado, alcanzando su punto máximo recién entre 1997 y 1998, descendiendo también hacia el 2000. Si cada tipo de área describe descompasadamente su propia fase ascendente, en cambio resulta notable la confluencia y rapidez con que se agotó la demanda de todas las áreas hacia finales de la década, dándose por acabado el ciclo ya en el año 1998.
Tal como se desprende de la comparación entre los gráficos 4 y 6, durante el desarrollo de este ciclo también tuvo lugar una transformación inédita de la estructura interna de la demanda con respecto a la tendencia treintañal. Esta se reflejó en una alteración, aparentemente momentánea, en la proporción de participación relativa anual correspondiente a cada tipo de área. En este sentido, se destacan dos hechos: primero, la caída prolongada que registró la demanda de áreas para exploración desde 1996, llegando prácticamente a un nivel cero, al tiempo que le sucedió un ascenso prolongado y récord en la demanda anual de áreas para explotación minera. Por su parte, la demanda de estacas minas también se agotó definitivamente, luego de su registro récord acusado en 1995.
Tal como se desprende del análisis realizado, el ciclo de demanda de áreas mineras en los años 90 en Mendoza revela cierta complejidad, otorgada por el comportamiento diferencial y asincrónico de sus cuatro componentes. Estas pautas están mostrando distintas opciones que siguió la demanda de áreas mineras y con ella, distintas opciones seguidas por los agentes que procuraron acceder a la titularidad de algún tipo de derecho minero. La lógica que subyace a estos comportamientos habría que explicarla recurriendo no solo a factores externos; como el aumento de la demanda de áreas que indujo la creciente valorización minera del territorio a partir de la desregulación del régimen de acceso y la llegada al país de fuertes inversiones. También se requiere de un análisis de la demanda a la luz de las etapas de transformación del marco normativo, en cuanto a oportunidades abiertas y cerradas para los distintos agentes que compitieron por la tramitación de derechos mineros frente al Estado provincial. De acuerdo con el enfoque propuesto, otra vía de descripción y análisis de este fenómeno, se encuentra en la dimensión espacial, asociada con el proceso de ocupación generado por la demanda de áreas, algunos de cuyos aspectos se discutirán a continuación, aunque solamente para el caso de las áreas para exploración minera.

3.4. Caracterización del proceso de ocupación del espacio por áreas para exploración minera en Mendoza durante los años 90

Para el análisis del proceso de ocupación del espacio se ha seleccionado solo uno de los cuatro tipos de áreas mineras que componen la estructura interna de la demanda. Se trata de las áreas para cateo o también llamadas áreas para exploración. En parte, la selección obedece a que éste tipo de área lideró ampliamente la primera fase del ciclo ascendente de la demanda, entre los años 1990-1995. Además, se supone que las actividades para exploración preceden a las de explotación (aunque inicialmente la demanda de áreas para “explotación” no implica el desarrollo de tal actividad) y, desde el punto de vista de la ocupación del espacio, también se supone que fueron las áreas que iniciaron el ciclo expansivo del dominio minero sobre el territorio provincial. Sin embargo –tal como pudo comprobarse más arriba en el estudio desagregado de la demanda- no hay que olvidar que, juntamente con el despliegue espacial de las áreas para exploración, se produjo el de otros tipos de áreas. De este modo se habrían generado otros tantos procesos de ocupación del espacio que, por razones de método, conviene analizar previamente por separado, aunque se presume que existieron relaciones diversas entre todos estos procesos. Relaciones que bien podrían reflejar el despliegue de múltiples estrategias de apropiación de derechos sobre áreas mineras por el accionar de distintos “tipos de agentes mineros” que dinamizaron y protagonizaron estos procesos.
De cualquier manera, en esta oportunidad se trata de una primera aproximación al tema de la ocupación del espacio por áreas mineras, que pretende mostrar algunos aspectos de la forma espacial del proceso, así como de las posibilidades que se abren a partir de este enfoque del problema. Para ello, se recurre a una serie de cartas que cubren el lapso de ascenso de la demanda de áreas de exploración, comprendido entre los años 1990-1995 y que muestra la figura Nro. 1 (ver anexo final).
En este caso, se ha priorizado una perspectiva diacrónica y anualizada, de la cual se desprende una representación que intenta recrear el proceso de expansión y configuración geográfica de la superficie ocupada. También aporta una clara imagen de la distribución y magnitud inicial y final del espacio ocupado, así como de las pautas de expansión que siguió el proceso. Quedan fuera de consideración otros aspectos, como las formas de implantación y de ocupación de espacio ligadas a cada año en particular, en atención, por ejemplo, a los tamaños y disposición que siguió la localización de las áreas demandadas.
Serían muchos los aspectos a destacar a partir de una lectura metódica de la serie de cartas que reproducen la espacialidad del fenómeno de demanda de áreas para explotación en la provincia. Por ello a continuación se puntualizaran solo los rasgos más sobresalientes.
Desde una dispersión inicial de la ocupación en pequeños núcleos fragmentados, dispuestos sobre todo en sectores interiores del norte y centro, se pasó a una situación de cobertura prácticamente homogénea y compacta, en grandes zonas o bloques de ocupación continua. El proceso de expansión se reprodujo a través de varios mecanismos, entre los cuales se pueden desatacar los siguientes: a) compactación intersticial, a partir de núcleos de ocupación inicial no contigua (sobre todo en los primeros años); b) otro por crecimiento radial de esos mismos núcleos y; c) mediante agregación de bloques de ocupación más o menos regulares (a partir del año 1992), los cuales se van adosando a las zonas de ocupación continua, o bien quedan más o menos aislados en algunos sectores interiores. Es de notar el vacío inicial y el proceso continuo de ocupación de la franja occidental a partir del año 1992, así como también la persistencia de una densa ocupación sobre una diagonal interior con dirección centro-sur. Además, llama la atención la situación que se genera hacia el final del período, con sectores de ocupación claramente diferenciados entre sí, y de éstos con los grandes vacíos interiores, dispuestos sobre el extremo sur y abiertos hacia todo el frente oriental de la provincia. En principio, el grado de compactación que presenta la superficie cubierta permite inferir el agotamiento del espacio disponible, situación que coincide con la brusca caída que sufrió la demanda de áreas para exploración hacia 1996, dejando abierta la posibilidad de una relación de causalidad entre ambos hechos.
Con seguridad que la correlación espacial entre la configuración del espacio ocupado por áreas para exploración y la distribución de las formaciones rocosas aflorantes y sub-aflorantes, revelaría un grado de ajuste creciente y más o menos importante. En relación con ello, vale la pena indagar el tipo de ajuste con el potencial del sustrato rocoso. Pero atentos al estudio de las características del proceso de apropiación, con relación a la desregulación y flexibilización del régimen de acceso al dominio minero, más importa aquí periodizar el comportamiento espacial con respecto a las etapas que siguió el proceso de reforma del régimen de acceso a la “propiedad minera”.
De esta manera, se pueden reconstruir los patrones cronológicos que siguió la ocupación del espacio, para relacionarlos luego con algún tipo de elemento significativo, como por ejemplo los perímetros de las otrora áreas de “reserva minera” a cargo del Estado. Estas áreas, se distinguen del resto en tanto representan lugares con algún tipo de potencial minero conocido (y por tanto de un plusvalor evidente), a partir de la información generada por actividades de prospección realizadas en distintas fases por organismos estatales. Además, en Mendoza, el desprendimiento de estas áreas por parte del Estado provincial, siguió fórmulas diversas según distintos momentos (desde el año 1979 en adelante), lo cual se vincula con cambios en la política minera de los gobiernos de turno y también con el acatamiento relativo de directivas emanadas del gobierno central.
La carta de la figura Nro. 2 (en anexo final), muestra el resultado obtenido al clasificar la superficie ocupada por áreas mineras vigentes al año 1995, según el año de su petición y reagrupadas en función de las fases que siguió la reforma del régimen de concesión. Esquemáticamente: un régimen regulado hasta 1992, primera reforma en 1993, 1994 año de su generalización y 1995 año de inicio de la segunda fase de la reforma. Al mismo tiempo, ese producto se lo correlaciona con los perímetros que encierran áreas que durante algún lapso variable (entre 1967-1992) revistaron como áreas de reserva minera del estado. De tal operación se obtiene un alto grado de conformidad espacial entre las áreas de ocupación peticionadas antes de la primera fase de la reforma del régimen y los perímetros de las ex-áreas de reserva. También es notable la aparición de un patrón cronológico más o menos regular de expansión espacial de tipo concéntrico alrededor de tales áreas. Por último, la correlación de la fase inicial de la ocupación con respecto a “minas antiguas” vigentes de sustancias metalíferas resulta bastante alta en algunos sectores, mientras que en otros su distribución se conforma a las fases de ocupación posterior (muchas de estas refieren al tipo de área categorizada como “mina vacante”, vista en el análisis de la demanda).
Estas pautas sugieren la existencia de un orden cronológico en la ocupación, en el sentido del desarrollo de una primera “etapa prerreforma”, en la cual se ocuparon principalmente las ex-áreas de reserva, situación que se habría prolongado sólo parcialmente durante el año de la primera reforma. En las otras fases, la ocupación del espacio se ajustó a distintos patrones de expansión, uno de los cuales siguió un orden concéntrico en torno a las áreas de ocupación inicial. A partir de lo observado, se puede conjeturar que el proceso de apropiación de las áreas con mayor potencial minero (y, por tanto, de mayor valor económico en un contexto de desregulación del mercado de derechos mineros), que coincide en buena medida con las ex áreas de reserva minera liberadas por el estado provincial, comenzó tempranamente, antes de iniciarse la primera fase de reforma del régimen de concesión. La persistencia de ocupación de estas áreas con derechos de exploración privados de petición inicial se mantuvo hasta el año 1995 inclusive, condicionando la configuración de las fases sucesivas de nuevas demandas de áreas.
A partir de este punto, el análisis de los procesos de ocupación del espacio y de las configuraciones resultantes, podría seguir varios caminos alternativos, en conjunción con la incorporación de nueva información y la ductilidad que brindan en este terreno las herramientas geoinformáticas. En este sentido, otro aspecto a considerar, sería la estructura de ocupación resultante a partir de una reclasificación de las áreas para cada fase, pero con base en una categorización de los agentes mineros implicados en la tramitación directa, en este caso, de los derechos de exploración: por ejemplo utilizando una simple tipología que permita distinguir áreas a cargo de permisionarios -particulares o empresas- de “origen nacional” y de “origen extranjero”.

Conclusiones

Simplificando al máximo, los resultados generales del presente estudio piloto pueden sintetizase en torno a dos cuestiones, unas de contenido y otras de forma.
En cuanto a las primeras, el estudio de la demanda agregada y desagregada de áreas mineras en Mendoza, ha permitido constatar el desarrollo de un ciclo ascendente, en estrecha consonancia con los cambios de la política minera nacional. En la medida que estos cambios implicaron una apertura al capital minero transnacional y una liberalización del régimen de acceso a la propiedad minera, en un contexto de alza en los precios de algunos metales y de alta liquidez, el desarrollo de un ciclo de demanda prueba una efectiva articulación con fuerzas provenientes del mercado internacional: desde la fase ascendente hasta su repentino descenso, encuentran un correlato casi perfecto con el comportamiento de los precios de los metales (oro y cobre fundamentalmente) y de los flujos globales de IED mineras llegadas al país. Todo esto en cuanto a la interpretación de las macro tendencias detectadas. Sin embargo, y pasando a otro nivel de análisis, no hay que descartar la incidencia en la demanda de factores internos al curso de las trasformaciones del propio sector minero nacional. Y, en relación con ello, en la modalidad concreta que dichos cambios pudieron haber asumido en un ámbito estatal provincial como el analizado que, al igual que el resto de las provincias, goza de cierta autonomía relativa en materia de administración de su patrimonio minero; es decir que cuenta con posibilidades de definición –dentro de estrechos márgenes- de una “política minera” propia. Las pautas de comportamiento detectadas que siguieron los componentes internos de la demanda de áreas remiten a profundizar en esta última línea de interpretación señalada.
Por su parte, el análisis de la dimensión espacio-temporal del fenómeno resulta alentador. En este sentido, permite visualizar que, por detrás de la demanda y de la simple expansión física del espacio ocupado, diferentes agentes (cuya caracterización agregaría datos de interés) han competido desplegando estrategias muy precisas de apropiación del dominio minero que administra el Estado provincial. Así lo sugiere la estrecha correlación detectada entre, las áreas de ocupación inicial apropiadas con anterioridad a la reforma del régimen de concesión (e incluso al lanzamiento de la nueva política minera), con áreas de alto potencial minero otrora exploradas por el Estado. Un fenómeno similar se produjo con respecto a al despliegue de las nuevas áreas para exploración sobre antiguas concesiones mineras metalíferas también afectadas por el proceso de valorización.
En cuanto a la forma de abordaje propuesta, los resultados preliminares obtenidos también resultan positivos. Estos demuestran cierta consistencia en la estrategia teórica-metodológica ensayada para el estudio empírico de la relación entre el dominio minero y el territorio. Mediante la profundización en otros aspectos de la problemática se podrá seguir probando y haciendo los ajustes que resulten necesarios. Entretanto no cabe duda de los beneficios que pueden derivarse de un enfoque que integra bajo el concepto operativo de área minera en cuanto unidad de análisis, aspectos (legales, temporales y espaciales) normalmente escindidos en el abordaje tradicional de la problemática.

 

Anexo (gráficos y figuras)


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