Desregulación sectorial y
demanda de áreas mineras en Mendoza durante la última década del siglo XX.
Puntos de partida para una investigación acerca del dominio minero y el
territorio en Argentina.
Diego Bombal*
* Departamento de Geografía, Universidad
Nacional de Cuyo
Introducción
El presente trabajo constituye un avance de una investigación que se
encuentra en curso de realización. Esta se propone estudiar la relación
entre el dominio minero y el territorio en el caso de una provincia de
Argentina, en el contexto de la transformación del modelo económico y
reforma del sector minero durante la última década del siglo XX.
Al respecto, y en esta oportunidad, se presentan elementos del marco
conceptual, aspectos del nuevo modelo de valorización y apropiación de los
recursos mineros, más algunos resultados preliminares obtenidos a partir
de un estudio piloto orientado al caso de la provincia de Mendoza. Se
trata de verificar cuáles fueron las formas que asumió el proceso de
apropiación de áreas mineras bajo el nuevo modelo de valorización. Para
ello, se propone un enfoque que intenta reestablecer el vínculo entre dos
aspectos normalmente escindidos de la problemática y que forman parte de
un mismo proceso; el de apropiación legal de derechos mineros y el de
ocupación del espacio por áreas mineras. Este enfoque se apoya, en buena
medida, en una combinación entre recuperación y recopilación de
información desde fuentes documentales inéditas y el uso de herramientas
geoinformáticas (Sistema de Información Geográfica).
1. Formas de dominio sobre los recursos minerales, apropiación y
territorio
La relación entre el dominio minero y el territorio puede asumir formas
diversas. Estas se resuelven en constructos legales, inspirados en
principios doctrinarios variables según múltiples circunstancias. En todos
los casos, siempre interviene un conjunto de ideas más abstractas y
rectoras, sobre la naturaleza misma de la propiedad de los “recursos
naturales”, el territorio, la soberanía y el Estado (Cano, 1979; Bunge
Guerrico 1984; Catalano, 1999a; Vidosóla Fuenzalida, 1999).
En general, los principios que rigen el dominio minero difieren de un país
a otro y de una cultura a otra. Además, han ido cambiando con el
transcurso del tiempo, ajustándose, de alguna manera, a cada contexto
socio-histórico y político-económico. De este modo, y a partir de un
conjunto de principios jurídicos aceptados, se derivan marcos normativos
específicos. A su vez, en tales marcos, se establece el modo legítimo en
que cada sociedad puede o debe hacer efectiva la apropiación y
distribución de derechos de propiedad sobre las materias minerales. Es
decir, se trata de una forma más de ordenamiento legal de la relación
entre lo social y la naturaleza en cuanto recurso, que hace posible cierto
modo de explotación y aprovechamiento de los minerales, en un momento
histórico determinado y sobre un territorio definido (Bastida 1996;
Vildósola Fuenzalida, 1999).
En este sentido, no han sido iguales -por citar algunos ejemplos
contrastados- los regímenes de dominio minero que rigieron en los
territorios coloniales ibéricos, en los estados liberales decimonónicos o,
en los estados surgidos de la descolonización, luego de la segunda
posguerra mundial a mediados del siglo XX. Así como tampoco lo son en la
actualidad, los regímenes de apropiación surgidos de las reformas mineras
que desde fines de los años 80 se generalizaron en la mayoría de los
países de América Latina, en consonancia con la difusión de las formas del
estado neoliberal, con respecto a los vigentes previamente, durante el
predominio de las formas de estado desarrollista (Vildósola Fuenzalida,
1999).
Dejando un poco de lado la gran diversidad de formas -históricas o
vigentes- para el ejercicio de la propiedad sobre los recursos minerales,
interesa centrar la atención particularmente en aquellas fórmulas que
parten de aceptar una distinción de carácter fundamental entre: por una
parte, el dominio sobre las materias minerales y, por la otra, el dominio
fundiario del suelo. Más allá de algunas diferencias sutiles en cuanto a
su definición estricta, es evidente que se trata de dos formas de dominio
de naturaleza jurídica diferente y, hasta cierto punto, también
excluyentes. Mientras una se rige por el Código Civil, la otra lo hace por
el Código Minero (Catalano, 1999a). Aunque ambas formas puedan compartir
caracteres y facultades propias de los derechos reales, se orientan hacia
objetos y usos del suelo distintos. Es decir: no pueden coexistir en un
mismo lugar y para un mismo momento. Por razones que se expondrán
enseguida, a los efectos del presente estudio, solo interesan las formas
de dominio que aceptan y reconocen la existencia de un dominio minero
independiente y autónomo al dominio fundiario. Esto, en contraposición con
las formas que no conciben como posible ninguna escisión del objeto del
domino a partir de las “propiedades de la materia” postulando, en
consecuencia, la existencia de una propiedad unitaria que comprende tanto
al suelo como a las sustancias minerales del subsuelo.
Para que lo dicho adquiera verdadera dimensión, es clave añadir que en la
mayoría de los países -como es el caso de la Argentina- en donde las
formas de dominio minero sobre los recursos minerales se encuentra
escindida del dominio fundiario del suelo, las doctrinas jurídicas
recurren a la figura del Estado, como dueño (originario o derivado, según
el punto de vista que se adopte) de los recursos minerales (Vildósola
Fuenzalida, 1999; Catalano, 1999ª; Chaparro Ávila, 2002). Por otra parte,
la dominialidad estatal de los recursos minerales se liga, bien con la
soberanía territorial, o bien con el derecho patrimonial del Estado. Por
este motivo, de una u otra manera, el Estado “puede” o “debe” transferir a
la sociedad los derechos de dominio sobre una “cosa” que, por principios,
le pertenece. Para ello, recurre a leyes especiales las cuales, a su vez,
crean figuras específicas que hacen posible el acto de institución y
transferencia del dominio desde la esfera del Estado hacia la esfera
privada. En la práctica, el dominio minero se plantea como una forma
especial de restricción al derecho de dominio fundiario. Por lo general,
la fundamentación jurídica que sustenta esta restricción apela al supuesto
del “interés público” que reviste para la sociedad y la economía en
general, la explotación de los recursos minerales. Un principio que
todavía se encuentra en la base de la mayoría de los ordenamientos legales
mineros de los países de América Latina (Sánchez Albavera, 1999; Chaparro
Ávila, 2002).
Un efecto concreto, asociado con la aplicación de este principio de
autonomía dominial minera, es la constitución legal de derechos mineros
particulares. Estos derechos se materializan mediante un acto de fijación
espacial sobre ciertas parcelas del territorio, las cuales “contienen”
materias minerales que algún sujeto ha descubierto y que manifiesta su
interés en explotar. Desde el punto de vista de esta doctrina, la
presencia de mineral condiciona plenamente la existencia de la forma de
dominialidad minera y, por lo tanto, toda posibilidad de que el Estado
instituya derechos mineros en favor de terceras personas (Catalano,
1999a). En otros términos, esto último significa que cuando hay mineral en
un lugar determinado, la vigencia de un derecho de dominio fundiario, no
representa ningún obstáculo insalvable para la institución de un nuevo
derecho de dominio minero. Vale decir entonces, que la existencia de la
primera forma de propiedad no restringe la expansión de la segunda, dadas
ciertas condiciones fijadas por Ley.
Así, y para la mayoría de los regímenes que diferencian ambos tipos de
dominio, el dominio minero goza legalmente de preeminencia sobre el
dominio fundiario (salvo excepciones que pudieran establecerle
restricciones, como las de origen ambiental). Este hecho trae aparejado un
conjunto de situaciones particulares de conflicto entre los sujetos de
ambos tipos de derechos. Sin embargo, y normalmente, estos problemas ya
han sido previstos por las leyes mineras y en su resolución interviene el
Estado, a través de sus instancias administrativa o judicial, según el
tipo de caso (Catalano, 1997, 1999a).
1.1. Espacialización del dominio minero sobre el territorio y áreas
mineras
Desde otro registro, más directamente orientado hacia el tema que aquí
interesa, en el curso del tiempo la sucesión acumulativa de actuaciones de
esta naturaleza (es decir, actos que instituyen derechos mineros sobre el
territorio), le corresponde un proceso de ocupación del espacio. Este
proceso, se despliega sobre determinadas porciones del territorio,
formando ámbitos acotados para el ejercicio de un derecho exclusivo de
dominio “privado” sobre los recursos minerales allí contenidos. La
dinámica también puede ser inversa, ya que el dominio minero, por diversas
circunstancias, tiene la particularidad de “agotarse”, para regresar al
ámbito del Estado, en su carácter de “dueño” originario o derivado, según
el encuadre doctrinario al que se refiera la norma. Dependiendo del
dinamismo sectorial y del comportamiento de la demanda de áreas mineras,
por lo general ambos procesos –el de ocupación y el de retracción- se
verifican simultáneamente y con intensidad variable. También puede variar
según se trate de derechos para explorar o explotar minerales. En este
punto, resulta necesario aclarar que, dentro de cada ordenamiento legal
minero (leyes jurisdiccionales de carácter estatal nacional), pueden
coexistir formas de dominio contrapuestas, según el tipo de sustancia
mineral que se trate (por ejemplo, dominio estatal originario para metales
y algunos no metales y dominio fundiario para sustancias pétreas). También
pueden variar los tipos de derechos mineros y su alcance, de acuerdo con
la función que se le atribuya dentro del ordenamiento general de la
actividad (exploración o explotación). Resulta entonces de interés poner
de relieve tales distinciones, especialmente cuando se requiere pasar a un
plano de menor generalidad y de mayor especificidad, como lo exige el
tratamiento de las formas de ocupación del espacio por el dominio minero (Catalano,
1997).
En este sentido, y más allá de sus similitudes, puede decirse que existen
tantos tipos de figuras legales como ordenamientos vigentes en el ámbito
de cada estado nacional. En definitiva, son estas últimas leyes (por lo
general reunidas bajo la forma de Códigos mineros nacionales) las que
regulan e instituyen, con la especificidad de cada caso, los derechos
mineros de carácter privado (Vildósola Fuenzalida 1999).
En general, las variaciones formales responden a la necesidad de
encuadrar, legal y técnicamente, distintas funciones que exige el
desarrollo de la actividad minera. En esta línea de razonamiento, y de
manera simplificada, al ámbito del territorio donde se ejerce un derecho
de dominio minero, puede considerárselo como una “área minera”. A partir
de aquí, y en el contexto del presente estudio, tal es el sentido exacto
que se le otorgará a este término: algo así como la dimensión espacial,
consustancial al ejercicio de toda forma instituida de derecho minero.
El ejemplo más acabado de cuanto se viene diciendo, lo representa la
distinción, reconocida por la mayoría de los ordenamientos legales
nacionales, entre: derechos mineros ligados con actividades de prospección
y derechos mineros ligados con actividades de explotación. Unida a los
primeros, se encuentra un tipo de área minera específica, sujeta a formas
de regulación adecuadas a tal finalidad y sobre la cual se reconoce un
derecho privado de dominio “virtual” y de monopolio, dependiendo de los
resultados que arroje la actividad prospectiva (Cano, 1979). En cambio,
sobre las áreas para explotación (o minas, en su acepción legal) se
instituye un derecho de dominio sobre un yacimiento de mineral que ha sido
registrado como tal; esto es, más o menos definido, delimitado por su
titular y reconocido por la autoridad minera competente. En cuanto se
refieren a actividades complementarias, ambos tipos de derechos y sus
correspondientes áreas mineras, no se excluyen sino que se relacionan de
distintas maneras en el marco de los procedimientos (de carácter
administrativo o judicial) que regulan la constitución legal del dominio (Catalano
1999a).
1.2. Espacio, tiempo y áreas mineras
En este caso, el acento ha sido puesto sobre la dimensión legal y social
que subyace a la institución de un área minera. Esta se expresa a través
de una relación de apropiación sobre un recurso considerado parte
constitutiva del territorio estatal o de alguna otra entidad soberana (en
Argentina las provincias) que ha sido transferido a la esfera privada (Catalano
1999a).
Como se dijo, el dominio originario (en virtud de la soberanía
territorial) o derivado (como bien patrimonial), sobre esta clase de
recurso, recae sobre la figura del Estado, ya sea como dueño o como tutor.
De una u otra manera, el Estado transfiere hacia los particulares derechos
de dominio mediante el concurso de instituciones adecuadas a tal fin, si
bien en este punto pueden variar considerablemente las formas jurídicas
que acompañan tal actuación (desde figuras de tipo contractual hasta
derechos reales absolutos). Así, bajo un marco legal determinado, la
fuerza que adquiere la institución de esta relación, hace que el espacio
contenido dentro del área adquiera, hasta cierto punto, el carácter de un
espacio absoluto. Sin embargo, en tanto entidad espacial, un área minera
ofrece otras posibilidades de conceptualización que remiten a otras dos
dimensiones, y que apuntan al carácter relativo y relacional del espacio.
Aunque puedan tratarse por separado, poniendo el acento en distintas
propiedades, las tres formas de conceptualización del espacio no resultan
excluyentes. Así por ejemplo, la valorización económica diferencial, esta
en función de los precios y de la demanda del mercado, en combinación con
la calidad de su contenido, ligado a su localización absoluta dentro de
estructuras geológicas favorables a la formación de ciertos modelos de
yacimiento y tipos de mineralización. Pero a su vez, su valorización
económica, o sus posibilidades de explotación, dependen de formas
relativas de distancia hacia ciertas infraestructuras o del costo de
ciertos insumos básicos, incluida la mano de obra. Por su parte, el acto
de apropiación que se encuentra detrás de la titularidad de un derecho
dominial, permite la comercialización y la transferencia del dominio
absoluto sobre “la cosa”; es decir de un derecho acotado en un área, y
cuyo valor económico fluctúa de acuerdo con la dinámica de un mercado
inmobiliario que trasciende el ámbito local, sujeto a reglas de
comportamiento globales. Lo dicho es válido tanto, para áreas para
exploración, las cuales reúnen cierto potencial minero, como áreas para
explotación, acerca de las cuales ya se conocen las reservas de mineral.
Estos pocos ejemplos alcanzan para mostrar la mutua implicación entre, la
dimensión absoluta, relativa y relacional de la espacialidad propia de un
área minera y, por ende, de todo derecho minero. Evidentemente, y en
cualquiera de las tres formas, la temporalidad también está presente,
incorporando la idea de cambio y de proceso, aplicada a un área en
particular o a un conjunto definido de ellas. El tiempo puede intervenir
de distinto modo, de manera directa o indirecta. Aunque, desde la
perspectiva de constructo legal que representa una área minera, domina el
tiempo cronológico; se trata del tiempo que se encuentra contenido,
estipulado por las formas de regulación impuestas por una normativa
específica para cada tipo de derecho minero que determina la vigencia de
un área minera. En este caso, la temporalidad que se desprende de las
normas de regulación es formal y previsible. Sin embargo esto no excluye
cierta imprevisibilidad, la cual se resuelve en cronologías particulares
que derivan de las actuaciones concretas que sigue la tramitación de un
derecho minero cualquiera. Además, el tiempo también puede intervenir
indirectamente, en cuanto las áreas son objeto de una demanda variable,
cuyos ritmos responden a la temporalidad de otros fenómenos, como son los
niveles de inversión, el dinamismo sectorial o también las formas de
acceso a la titularidad de las áreas inducidas por un proceso de reforma
que responde a una determinada política minera.
1.3. Demanda de áreas mineras y estudio de la ocupación del espacio
Hasta aquí se ha esbozado un marco conceptual muy simple, general y
tentativo para el abordaje y estudio de la relación entre dominio minero y
territorio vía la ocupación del espacio por áreas mineras. Sin embargo, la
utilidad del planteo radica en la soltura con que transita desde, un plano
teórico hacia otro más operativo donde la forma de dominio y su relación
con el territorio se transforma en un objeto empírico. El término de área
minera, construido uniendo la dimensión legal con la espacio-temporal de
un derecho minero, presta gran utilidad operativa en dicha tarea. En
efecto, así considerada, el área minera permite empirizar la idea mucho
más abstracta y genérica implicada en el acto de apropiación de un recurso
natural, como son los recursos minerales. En este sentido, también
demuestra una gran ductilidad metodológica, ya que se presta como unidad
mínima de análisis, con todo lo que tal función supone desde el punto de
vista de las posibilidades de estudio que se abren a partir de su
tratamiento geoinformático y cartográfico. Así, y dentro de una amplia
gama de opciones, los estudios pueden dirigirse a ciertos marcos
muéstrales, definidos con base en ámbitos territoriales y períodos
significativos. Es decir, permite revelar aspectos claves de la
apropiación y distribución socio-espacial de derechos de dominio sobre los
recursos minerales para determinados escenarios que, por algún motivo,
resulta de interés conocer. Esto último, en función de un momento y lugar
definido, y bajo una coyuntura y contexto particular, de cuya combinación
se desprende uno o varios problemas, que justifican su investigación. En
definitiva, se trata de un enfoque que intenta la problematización
geográfica de la relación entre dominio minero y territorio.
El planteamiento anterior se apoya en un axioma con implicancias tanto
teóricas como operativas, de utilidad para comprender las formas que asume
la apropiación de los derechos de dominio minero en un contexto
espacio-temporal determinado. En tal sentido, el axioma postula que para
ello resulta ineludible el estudio de la dimensión espacial del proceso,
lo cual remite al análisis de las formas concretas de ocupación del
espacio que se genera a partir de la demanda de áreas mineras. Llevando
esto a un plano abstracto y teórico, los términos de la relación se
ajustan a un enfoque que se propone entender la interacción entre el
proceso social y la forma espacial. Esto último implica asumir un conjunto
de supuestos y de principios acerca de la naturaleza del espacio y su
relación con las prácticas sociales, cuya explicitación excede los límites
de este trabajo (Harvey, 1977; Sánchez, 1979; Robert Moraes y Da Costa,
1987; Santos, 2000; Bozzano, 2000). No obstante, es dentro de este marco
conceptual que se intenta avanzar en el estudio de la relación entre el
dominio minero y el territorio aplicado a un caso concreto como el de la
provincia de Mendoza en el transcurso de una coyuntura particular de
cambios sectoriales. En definitiva, el objetivo esta dirigido a conocer
las modalidades concretas que asumió, en esta provincia, el acceso y
apropiación social de derechos mineros sobre determinadas porciones de su
territorio, bajo un contexto de profundas reformas de carácter económico y
sectorial producidas a escala nacional, que trasformaron rotundamente las
condiciones de funcionamiento preexistentes. Dicho de otro modo; cuál fue
el resultado de la apropiación y repartición de los derechos mineros bajo
las nuevas formas de regulación a las que la provincia no solamente
adhirió sino que contribuyó a su efectiva instrumentación.
Hasta aquí se han presentado los elementos conceptuales básicos sobre los
cuales se apoya la presente propuesta de estudio acerca del dominio minero
y el territorio. En lo que sigue se aportan aspectos del proceso de
desregulación del régimen de acceso a la propiedad minera para luego
avanzar en la presentación de algunos resultados obtenidos en el estudio
piloto aplicado al caso de la provincia de Mendoza.
2. Aspectos y efectos de la nueva política minera nacional y la
desregulación del régimen de acceso al dominio minero
Hacia finales del año 1992 comenzaron a conocerse los linimientos que
habría de seguir la política minera del gobierno de Carlos Menem, también
conocida como “Plan Denver”. Un paquete de medidas que se fueron
concretando entre los años 1993 y 1995, provocaron una gran trasformación
en distintos aspectos del ordenamiento sectorial, fundamentalmente en el
orden institucional, legal y fiscal. Hasta cierto punto, la implementación
de la nueva política minera nacional debió negociar con los estados
provinciales, que en el marco de la inacción de las gestiones previas,
habían adquirido cierta autonomía en el manejo de la cuestión minera, una
situación reforzada por el lado de ser dueños de los recursos minerales de
su territorio, aunque también frenada por el carácter nacional de la
legislación minera de fondo. La nueva política minera de máxima apertura
al capital transnacional logró generar un ciclo de crecimiento de las
inversiones (en consonancia con el aumento de los precios internacionales
de los principales metales) orientadas básicamente a la minería metálica,
en actividades de exploración como de explotación (Moori Koenig, 1999).
2.1. Flexibilización y liberalización: aspectos definitorios de la
nueva política minera nacional
En sintonía con los cambios económicos estructurales de los años 90, el
sector minero argentino fue objeto de profundas reformas que implicaron la
adopción de una nueva concepción acerca del valor, el aprovechamiento y el
rol del Estado en la regulación y explotación de los recursos minerales
del territorio (Chudnovsky, 1996; Moori Koenig 1999; Moori Koenig y Bianco,
2003).
Coherente con ello, la nueva política minera desplegada desde el Estado
Nacional hacia las provincias, introdujo una serie de importantes reformas
al régimen de concesión de áreas mineras que implicó una progresiva
desregulación con respecto a la situación previa. En términos generales,
estas medidas consistieron en: mayor superficie para las áreas de
exploración y explotación, mayor cantidad de hectáreas permitidas por
permisionario y por provincia, liberalización de la forma de implantación
de las áreas solicitadas (posibilidad de localización contigua entre áreas
de un mismo permisionario), libre concesión de áreas mineras en zonas de
frontera, trato igualitario entre nacionales y extranjeros en el acceso a
dominio minero, desregulación del mercado de derechos mineros, acceso
privado a la explotación de minerales nucleares, supresión de las áreas de
reserva minera del Estado, desarticulación de divisiones especiales de
empresas del Estado con ingerencia directa en actividades de exploración
en cuanto demandantes de áreas mineras en calidad de “áreas de reserva”;
como el caso de la Dirección General de Fabricaciones Militares y en parte
la Comisión Nacional de Energía Atómica (Méndez, 1999; Moori Koenig 1999;
Juan, 2000, Moori Koenig y Bianco, 2003).
Además de las reformas mencionadas al régimen de acceso a la propiedad
minera, también se sancionó una nueva normativa ambiental especial para
encuadrar la actividad sectorial, y que luego fue incorporada directamente
al cuerpo general del Código de Minería, con el carácter de Ley con
validez y alcance nacional. Este cambio no contempló el caso de las
provincias que ya contaban con marcos normativos ambientales propios e
integrales, suscitándose serios inconvenientes de jurisdicción y
competencia entre las autoridades de aplicación (Sabsay, 1995; Krom, 1995,
Catalano, 1997; Moori Koenig, 1999).
De manera complementaria con los cambios del marco legal y ambiental, el
sector también se vio beneficiado por el diseño de un régimen especial de
incentivos para las inversiones mineras. Entre los puntos más destacados,
pueden mencionarse exenciones impositivas, estabilidad fiscal por treinta
años, tasas arancelarias preferenciales de importación de bienes de
capital, libre repatriación de excedentes, fijación de un porcentual
máximo en el cobro de regalías por provincia independientemente de la
rentabilidad de la explotación (3 %), devolución anticipada del IVA, entre
otros beneficios (SMN, 1997; Sánchez Albavera y otros, 1999; Moori Koenig
y Bianco, 2003).
Un aspecto adicional, de particular importancia para las provincias
limítrofes con la República de Chile como Mendoza, fue la suscripción del
“Tratado de Integración Minera” entre Argentina y dicho país, hacia
finales de los años 90. (Ramírez, 1999; Moori Koenig y Bianco, 2003). En
lo esencial el nuevo Tratado bilateral (por su carácter único en el
mundo), es que admite la explotación y aprovechamiento “unificado e
integral” por parte de las empresas de yacimientos que se encuentren
emplazados sobre una franja de ancho variable hacia ambos lados del límite
internacional. Este nuevo instrumento legal permite la delimitación de
ámbitos territoriales binacionales sobre los cuales se aplica una
normativa común, que incluye aspectos impositivos, migratorios, laborales,
y que excede la explotación minera, en la medida que también se hace
extensivo al uso de infraestructuras y otros recursos naturales, como los
recursos hídricos (como el proyecto Pascua-Lama localizado entre la V
Región y la provincia de San Juan). Además de la creación de
externalidades de distinto tipo para las empresas que adhieran, el tratado
valoriza varios distritos mineros, ante la posibilidad de unificar en un
único proyecto reservas provenientes de áreas mineralizadas “separadas”
por el límite. En definitiva, este instrumento eleva la competitividad
minera global de ambos países, a lo largo de una extensa zona situada
sobre la Cordillera de los Andes, mediante la generación de economías de
escala y de localización, de otra manera inaprovechables por el hecho de
situarse en zona de frontera y en dos países con un largo historial en
materia de conflictos limítrofes.
A pocos años de la aplicación del nuevo marco legal y fiscal para la
actividad minera (años 1996-1998), Argentina logró reposicionarse en los
primeros lugares entre los países mineros emergentes del mundo, al menos
medidos en función de la tasa de rentabilidad del capital invertido en los
proyectos mineros de minerales metalíferos, como el oro y cobre. Según un
estudio comparativo a escala mundial realizado en 1997 y basado en un
modelo TIR (“Tasa Interna de Retorno”, aplicado únicamente sobre aspectos
de la tributación fiscal en proyectos mineros de oro y cobre), la
Argentina aventajó a varios países de larga tradición minera y fuerte
potencial. Así por ejemplo, en cuanto a la tasa de rentabilidad obtenida
en proyectos de oro, Argentina se situó en segundo lugar después de Chile
y por encima de países como Sudáfrica, EE.UU., Perú y Filipinas. En el
caso del modelo de proyectos para cobre, Argentina se posicionó tercera,
apenas por debajo de Chile y Etiopía, pero encima de Bolivia, Perú,
Australia y Brasil, por citar solo algunos casos que permiten constatar el
efecto que tuvo el nuevo régimen tributario en el reposicionamiento de la
Argentina en el contexto mundial como un país “minero emergente” (Sánchez
Albavera y otros, 1999).
La puesta en marcha de este conjunto de medidas de flexibilización y
promoción sectorial, las trasformaciones económicas estructurales en
curso, el potencial geológico minero del territorio y el escenario
internacional de fuerte liquidez, con aumento de los precios relativos de
los metales, fueron los ejes sobre los cuales se puso en marcha el
funcionamiento de un nuevo modelo de valorización y apropiación de
derechos de exploración y explotación de los recursos minerales en las
provincias mineras de argentina. Un modelo sustancialmente distinto al que
había funcionado durante la fase sustitutiva de importaciones,
definitivamente agotado por inacción y desmantelamientos sucesivos hacia
finales de los años 80 (Carotti, 2002).
2.2. Expansión de las áreas mineras en Mendoza en el contexto de las
demás provincias mineras Argentinas
Con un potencial minero de importancia (tanto en sustancias metalíferas
como no metalíferas), la provincia de Mendoza adhirió rápidamente a la
nueva política minera desplegada por el Estado Nacional. De este modo se
vio beneficiada, participando al menos de dos maneras en ciclo de
inversiones (fundamentalmente en forma de IED), asociado con el nuevo
ordenamiento del sector: por un lado, por la intensificación de los
trabajos de prospección y exploración geológico minera en su territorio.
(Juan, 1998; Juan, 2000; Fallet y otros 2002). Por el otro, la ciudad de
Mendoza capitalizó su condición de metrópoli regional, oficiando de sede
para las oficinas de exploraciones de las principales empresas mineras
internacionales que llegaron a la Argentina en los años 90. Sin duda, en
este hecho también influyó su posición con respecto a la ciudad de
Santiago de Chile, donde se fueron instalando, desde principios de los
años 80, las filiales sudamericanas de un buen número de importantes
trasnacionales mineras orientadas a la explotación de metalíferos atraídas
por el potencial y los beneficios dispuestos por la nueva minera
sancionada por ese país (Agacino y otros 1998; Moguillansky, 1998). Luego,
en el marco de la nueva política minera argentina, muchas de esas empresas
se expandieron rápidamente abriendo oficinas de rango inferior en la
ciudad de Mendoza con las que mantuvieron estrechos vínculos funcionales.
En este nuevo contexto, un indicador interesante para analizar, y que da
cuenta de la importancia relativa que alcanzó a escala nacional la
provincia de Mendoza, esta dado por la extensión de la superficie cubierta
por áreas mineras para actividades de exploración (Juan, 1998; Moori
Koenig, 1999; Guerrero, 2000).
Según datos muy generales sistematizados y editados por la Secretaría de
Minería de la Nación, entre los años 1996-1997 y, sobre un total de 13
provincias argentinas consideradas con mayor potencial minero (el cual
suma una superficie cercana a 18.360.000 ha), la provincia de Mendoza
ocupó holgadamente el primer lugar en términos de áreas bajo prospección y
exploración (ver gráfico Nro. 1 en anexo final):
concentró cerca del 31 % del total del país, esto es algo más de 5.600.000
ha concesionadas a particulares (Subsecretaría de Minería de la Nación,
1997, Moori Koenig, 1999). De esta manera, Mendoza se situó muy por encima
de otras provincias con “similar” potencial minero, como por ejemplo: San
Juan (segunda, con el 18 %), Neuquén (tercera, con el 9,4 %) y Catamarca
(sexta, con el 6,5 %). También por encima de otras provincias con mayor
extensión territorial, pero no menor importancia minera como: Santa Cruz
(cuarta, con el 8,2 %) y Chubut (octava, con el 4,3 %). Según estos datos,
quiere decir que solo Mendoza y San Juan concentraron cerca del 50 % de la
superficie afectada por áreas para exploración minera en Argentina durante
la fase expansiva del ciclo minero de los 90. En el otro extremo, el 10 %
de aquel total se repartió entre 7 provincias, muchas de ellas con alto
potencial como: Salta, Río Negro, Córdoba y San Luis. Como puede verse,
una distribución muy desigual que suscita varios interrogantes acerca de
los factores que se encuentran detrás de tan alta expansión y
concentración en apenas dos provincias.
Vale aclarar que, hacia el interior de la provincia de Mendoza, esta cifra
también representó valores elevados de ocupación: una cobertura estimada
de alrededor del 37 % de la superficie total de su territorio pero, al
mismo tiempo, más del 70 % de la superficie del suelo con “roca aflorante”
y “sub-aflorante”, sin contemplar en este caso ningún indicador de
potencialidad minera. De manera semejante, si se considera la extensión
total del territorio al cual se le atribuye potencial minero
(aproximadamente 7.500.000 ha, incluidos minerales metalíferos y no
metalíferos), la cobertura que la superficie ocupada por áreas mineras
también alcanzó un alto porcentual: cerca del 75 % de ese total
(estimaciones propias).
El examen de estos simples datos motiva varios interrogantes. En
principio, el que más interesa enfatizar aquí, apunta a indagar acerca de
la distribución geográfica de las áreas mineras y cómo se desarrolló el
proceso de ocupación del espacio que terminó afectando el 37 % del
territorio de la provincia, situándose en el primer lugar a escala
nacional. Asimismo interesa indagar los mecanismos por intermedio de los
cuales se llevó adelante dicha ocupación y su significación desde el punto
de vista de la apropiación de los derechos de dominio minero sobre el
territorio de la provincia.
2.3. Aspectos del funcionamiento del nuevo modelo de valorización de
los recursos minerales en Argentina
La lógica de funcionamiento del nuevo modelo de valorización y apropiación
de áreas mineras en Argentina se ampara en un marco normativo legal
concreto (Código de Minería), que presenta una característica fundamental
que parte de la distinción entre; por un lado un dominio fundiario de
carácter privado de la superficie del suelo y por la otra un dominio
minero (absoluto o derivado del Estado) sobre determinadas sustancias y
porciones del territorio, concesibles a favor de terceras personas
mediante la institución de derechos mineros particulares. En última
instancia, de la aplicación de esta Ley se desprende que el dominio minero
tiene preeminencia sobre el fundiario, amparándose en el principio de
“utilidad pública” conferido a la actividad minera por encima de cualquier
otra actividad productiva. En la práctica, el régimen minero vigente
durante los años 90 conservó este principio utilitario cuyo origen se
remonta al espíritu liberal decimonónico que inspiró al Código de Minería
sancionado en 1886 y puesto en vigencia al año siguiente. En aquellos
años, ante la disponibilidad de un territorio recientemente unificado,
escasamente poblado y explorado, el Estado Nacional intentó, mediante
figuras legales sobre el dominio minero de amplio alcance, fomentar las
actividades de exploración y explotación minera, no obstante la creciente
expansión ejercida por la implantación del modelo agro-exportador pampeano
que terminó definiendo el perfil productivo dominante del país hasta 1930
aproximadamente. Luego, durante la fase sustitutiva de importaciones del
“capitalismo de Estado”, el régimen de dominio minero liberal, sin ser
derogado por completo, quedó en la práctica desvirtuado por un conjunto de
leyes de excepción, que habilitaron el accionar minero de empresas
públicas particularmente activas hasta los años 80. Tanto en los años 90
como en la actualidad, al cabo de más de un siglo, la vigencia irrestricta
de estos mismos principios originarios plantean inconvenientes frente a
otros múltiples usos y recursos del territorio. En principio, e
independientemente del carácter de los dictámenes técnicos que pudieran
surgir de los informes de Impacto Ambiental exigidos por la nueva “ley
ambiental minera”, esta no avanza sobre las cuestiones del dominio minero,
en el sentido de restringir, llegado el caso, la institución de nuevos
derechos mineros para exploración y explotación. De esta manera, se
plantea una contradicción que puede transformarse en fuente de
innumerables conflictos para el propio Estado y de inseguridad jurídica
para los inversores: esquemáticamente, por un lado, instituyen derechos
privados sobre áreas en las que luego se “resuelve” por razones diversas
–incluso ambientales- que no resulta conveniente permitir la instalación
de una explotación minera. Este tipo de situación no adquiere mayor
relevancia cuando se trata de zonas despobladas y aisladas, pero se
transforma en problemática para el caso de zonas pobladas y valorizadas
con base en el aprovechamiento de otra clase de recursos. El reciente caso
de la ciudad de Esquel, movilizada en contra de la apertura de una
explotación aurífera a cielo abierto a escasos 20 kilómetros y cercana al
Parque Nacional de los Alerces, da cuenta de la emergencia de este tipo de
conflictos.
Por otra parte, la dinámica de ocupación espacio que se genera a partir de
la expansión del dominio minero, a través de la institución de derechos
sobre áreas para exploración y explotación, puede ser muy rápida, de gran
magnitud, a la vez que efímera, tal como lo revela el estudio del caso de
Mendoza en los años 90. Como se verá en su momento, fueron varios los
factores que se conjugaron para desencadenar este proceso, apenas limitado
por la existencia de algunos Parques y Reservas Naturales de jurisdicción
provincial. En este caso, al igual que ocurre en la mayoría de las
provincias, la ausencia de leyes de uso del suelo y planes de ordenamiento
territorial a escala provincial, han facilitado la expansión irrestricta
de las formas de dominio minero sobre amplias zonas cuya aptitud pudiera
no ser la más adecuada para tales usos.
En lo que sigue, se presentaran algunos resultados arrojados a partir de
un estudio piloto realizado en Mendoza, acotado a la década de los años
90, acerca del fenómeno de demanda de áreas mineras en general, la
ocupación del espacio por áreas para exploración y algunas consecuencias
asociadas con los rasgos que alcanzó este proceso.
3. Algunos resultados preliminares sobre el comportamiento de la
demanda de áreas mineras en Mendoza durante el ciclo de los años 90:
crecimiento, composición, transformación y expansión espacial
En este apartado se describe brevemente aspectos de la metodología y
fuentes de información utilizadas, conjuntamente a los resultados
arrojados hasta el momento por un estudio piloto aplicado al caso de la
demanda y ocupación del espacio por áreas mineras en la provincia de
Mendoza. Luego se intenta arribar a algunas conclusiones acerca de las
características que asumió el fenómeno y las posibilidades que se abren
para seguir profundizando en su investigación.
3.1. Breves indicaciones acerca del método y las fuentes de información
utilizadas
Al menos para el caso de Mendoza, el estudio empírico de la demanda de
áreas mineras tropieza con algunas dificultades, originadas
fundamentalmente en la falta de información oficial editada y en la forma
de su organización documental. Esta situación se hace aún más compleja, en
la medida que se intente entablar un vínculo entre datos legales,
espaciales y temporales, intrínsecos al acto implicado en la gestión y
apropiación de un derecho minero, así como también, en la medida que se
intente reconstruir series de datos con cierta proyección histórica
mínima. Como es sabido, en la Argentina la autoridad minera responsable de
la administración y concesión de derechos mineros se ha mantenido
históricamente en el ámbito de los estados provinciales. De esta manera,
es en estas instituciones donde se encuentran las fuentes primarias de
información sobre la concesión de áreas mineras, independientemente de las
eventuales compilaciones efectuadas esporádicamente por organismos
sectoriales nacionales. En todo caso, estas últimas siempre se refieren a
los derechos mineros empadronados, siendo mucho más difícil acceder a las
innumerables situaciones que se plantean en cuanto a toda una amplia gama
de derechos mineros “en trámite”, es decir sujetos a algún tipo de
provisoriedad, una figura ampliamente extendida en la medida que los
derechos mineros se gestionan mediante expedientes que corren diversa
suerte durante el curso de un largo –y a veces intrincado- proceso de
tramitación legal (Bombal, 2000).
En el caso de Mendoza, la única fuente que edita la autoridad minera con
relación a derechos mineros (y solo de explotación) es el Padrón Minero.
Esta fuente resulta inadecuada para fundar la clase de estudio aquí
propuesto. La ausencia de documentación cartográfica sobre el registro
histórico de áreas concesionadas, completa el panorama de escasez de
datos, algo que recién hacia finales de la década de los 90 empieza a
subsanarse con la informatización de los procedimientos (generación de
bases de datos digitales) y del catastro minero digital (generación de
entidades espaciales poligonales georreferenciadas). Nada de lo dicho
implica que no pueda efectuarse los estudios propuestos, pero a cambio de
organizar una tarea de recuperación de información legal, espacial y
temporal dispersa en fuentes documentales inéditas, fundamentalmente en
libros de registro protocolarizados. A continuación de presentarán algunos
de los resultados preliminares obtenidos a partir de la utilización y
procesamiento de información proveniente de dichas fuentes (Bombal, 2000).
3.2. Aproximación al ciclo de demanda de áreas mineras en Mendoza
durante los años 90 a través del estudio de la tramitación privada de
expedientes mineros
En el gráfico Nro. 2 (en anexo final) se ha
volcado la serie histórica que representa el registro notarial anual de
tramitaciones por “asuntos varios”, ingresadas a la Dirección de Minería
de la provincia de Mendoza en los últimos 35 años del siglo XX. La curva
permite identificar dos grandes ciclos claramente diferenciados que
representan la evolución del nivel de tramitaciones registradas en la
provincia (1964-1976 y 1990-2000), entre los cuales se interpone una fase
descendente (aproximadamente 1977-1989). Dejando detalles de lado, se
puede confirmar entonces que, durante los años 90, tuvo lugar el
desarrollo de un ciclo de contornos muy bien definidos y con niveles
extremos inéditos en el marco del período analizado: fase ascendente hasta
1997 y, fase descendente, hasta el 2000. ¿ Hasta qué punto este indicador
del comportamiento del nivel general de actividad minera (medido a través
de los expedientes de tramitación que ingresaron a una repartición
estatal) puede asimilarse con la demanda efectiva de áreas mineras?
El gráfico Nro. 3 permite responder rápidamente a esta pregunta
despejando, del conjunto general de tramitaciones, solamente aquellas
relacionadas directamente con la tramitación de áreas mineras. El
resultado de tal operación confirma la existencia de un ciclo con
características muy similares al que dibuja el nivel anual de
tramitaciones: en efecto, aunque siempre por debajo de un promedio del 20
%, la proporción de “otros asuntos” dentro del total anual, ha tendido a
disminuir históricamente, con lo cual el ciclo de demanda de áreas mineras
de los años 90 adquiere mayor prestancia con respecto a la situación
detectada durante la segunda mitad de los años 60 y primera de los 70.
Nuevamente se han dejado de señalar eventuales relaciones entre las pautas
de comportamiento que registra la curva de tramitaciones y los diferentes
niveles contextuales dentro de los cuales se ha desenvuelto la actividad,
para pasar directamente al análisis desagregado de la demanda de áreas. No
obstante, vale destacar el carácter poco sostenido, así como las fuertes
fluctuaciones que acompañaron el desarrollo del ciclo de demanda de áreas
mineras de los años 90. Su rápido agotamiento a partir del año 1998, hasta
llegar a los niveles más bajos del período hacia el 2000, resulta un hecho
para destacar.
3.3. Componentes y transformación de la estructura interna de la
demanda de áreas mineras en Mendoza durante los años 90
Por contraste, el análisis de la evolución de la demanda desagregada de
áreas mineras durante los últimos 35 años del siglo XX, arroja
interesantes aspectos sobre las características especiales que rodearon al
ciclo minero de los años 90 en la provincia. Los gráficos Nro. 4 y 5 (en
anexo final) de valores absolutos y
relativos se complementan, permitiendo captar rápidamente los rasgos
principales del comportamiento de la demanda y los cambios ocurridos
durante el período bajo estudio.
En términos generales, vale destacar la relativa continuidad histórica en
cuanto a la proporcionalidad anual que mantienen los cuatro componentes
principales de la demanda. Los cateos o áreas para exploración ocupan,
casi siempre y en promedio, entre el 60 % y el 40 % del total anual,
mientras que el resto se reparte entre los otros tres componentes de la
siguiente manera: de forma alternada, las áreas de estaca mina y las áreas
para explotación se reparten alternativamente entre el 45 % y 35 %
restante, mientras que las minas vacantes rara vez sobrepasan el 5 %
anual. Esta pauta de distribución se repite tanto en las fases ascendentes
como descendentes, es decir de manera independiente a la oscilación que
registran los valores absolutos de la demanda. La única interrupción
apreciable a la pauta señalada, se produjo entre los años 1980-1981. Fuera
de eso, la situación se prolonga hasta los primeros años de la década de
los 90 y se trasforma radicalmente durante la fase de mayor crecimiento de
la demanda general de áreas ocurrida entre 1995-1997. Una lectura algo más
detenida del comportamiento de los cuatro componentes de la demanda revela
que, en realidad, el ciclo ascendente de los 90 atravesó por distintos
momentos. En tanto, la estructura heterogénea refleja la articulación
entre un conjunto de ritmos asincrónicos y diferenciales correspondiente a
la demanda de casa tipo de área minera.
El gráfico Nro. 6 (en anexo final)
proporciona una visión de conjunto y con mayor detalle de la evolución de
la tramitación de áreas mineras acotada únicamente a los años 90. Se
pueden apreciar con nitidez los comportamientos diferenciales que
integraron el ciclo, conjuntamente a la trasformación de la estructura
interna de la demanda hacia mediados de la década.
El análisis desagregado revela que cada tipo de área desarrolló su propio
ciclo. La demanda de áreas para exploración creció hasta 1994 inclusive,
decayendo ostensiblemente hasta finales del siglo. Las áreas de “estaca
mina” acompañaron ese movimiento inicial ascendente, hasta que en 1995
registraron un súbito ascenso que se agotó repentinamente al año
siguiente, situación que también se prolongó sin cambios hasta fin de
siglo. La demanda de áreas para explotación comenzó su ciclo ascendente
más tardíamente que el resto, tendencia que se consolidó en 1994 alcanzado
su punto más alto en 1997, decayendo rápidamente hacia finales del
período. Por último, la demanda de áreas en “minas vacantes” describe un
ciclo de crecimiento más lento, constante y mucho menos acentuado,
alcanzando su punto máximo recién entre 1997 y 1998, descendiendo también
hacia el 2000. Si cada tipo de área describe descompasadamente su propia
fase ascendente, en cambio resulta notable la confluencia y rapidez con
que se agotó la demanda de todas las áreas hacia finales de la década,
dándose por acabado el ciclo ya en el año 1998.
Tal como se desprende de la comparación entre los gráficos 4 y 6, durante
el desarrollo de este ciclo también tuvo lugar una transformación inédita
de la estructura interna de la demanda con respecto a la tendencia
treintañal. Esta se reflejó en una alteración, aparentemente momentánea,
en la proporción de participación relativa anual correspondiente a cada
tipo de área. En este sentido, se destacan dos hechos: primero, la caída
prolongada que registró la demanda de áreas para exploración desde 1996,
llegando prácticamente a un nivel cero, al tiempo que le sucedió un
ascenso prolongado y récord en la demanda anual de áreas para explotación
minera. Por su parte, la demanda de estacas minas también se agotó
definitivamente, luego de su registro récord acusado en 1995.
Tal como se desprende del análisis realizado, el ciclo de demanda de áreas
mineras en los años 90 en Mendoza revela cierta complejidad, otorgada por
el comportamiento diferencial y asincrónico de sus cuatro componentes.
Estas pautas están mostrando distintas opciones que siguió la demanda de
áreas mineras y con ella, distintas opciones seguidas por los agentes que
procuraron acceder a la titularidad de algún tipo de derecho minero. La
lógica que subyace a estos comportamientos habría que explicarla
recurriendo no solo a factores externos; como el aumento de la demanda de
áreas que indujo la creciente valorización minera del territorio a partir
de la desregulación del régimen de acceso y la llegada al país de fuertes
inversiones. También se requiere de un análisis de la demanda a la luz de
las etapas de transformación del marco normativo, en cuanto a
oportunidades abiertas y cerradas para los distintos agentes que
compitieron por la tramitación de derechos mineros frente al Estado
provincial. De acuerdo con el enfoque propuesto, otra vía de descripción y
análisis de este fenómeno, se encuentra en la dimensión espacial, asociada
con el proceso de ocupación generado por la demanda de áreas, algunos de
cuyos aspectos se discutirán a continuación, aunque solamente para el caso
de las áreas para exploración minera.
3.4. Caracterización del proceso de ocupación del espacio por áreas
para exploración minera en Mendoza durante los años 90
Para el análisis del proceso de ocupación del espacio se ha seleccionado
solo uno de los cuatro tipos de áreas mineras que componen la estructura
interna de la demanda. Se trata de las áreas para cateo o también llamadas
áreas para exploración. En parte, la selección obedece a que éste tipo de
área lideró ampliamente la primera fase del ciclo ascendente de la
demanda, entre los años 1990-1995. Además, se supone que las actividades
para exploración preceden a las de explotación (aunque inicialmente la
demanda de áreas para “explotación” no implica el desarrollo de tal
actividad) y, desde el punto de vista de la ocupación del espacio, también
se supone que fueron las áreas que iniciaron el ciclo expansivo del
dominio minero sobre el territorio provincial. Sin embargo –tal como pudo
comprobarse más arriba en el estudio desagregado de la demanda- no hay que
olvidar que, juntamente con el despliegue espacial de las áreas para
exploración, se produjo el de otros tipos de áreas. De este modo se
habrían generado otros tantos procesos de ocupación del espacio que, por
razones de método, conviene analizar previamente por separado, aunque se
presume que existieron relaciones diversas entre todos estos procesos.
Relaciones que bien podrían reflejar el despliegue de múltiples
estrategias de apropiación de derechos sobre áreas mineras por el accionar
de distintos “tipos de agentes mineros” que dinamizaron y protagonizaron
estos procesos.
De cualquier manera, en esta oportunidad se trata de una primera
aproximación al tema de la ocupación del espacio por áreas mineras, que
pretende mostrar algunos aspectos de la forma espacial del proceso, así
como de las posibilidades que se abren a partir de este enfoque del
problema. Para ello, se recurre a una serie de cartas que cubren el lapso
de ascenso de la demanda de áreas de exploración, comprendido entre los
años 1990-1995 y que muestra la figura Nro. 1 (ver
anexo final).
En este caso, se ha priorizado una perspectiva diacrónica y anualizada, de
la cual se desprende una representación que intenta recrear el proceso de
expansión y configuración geográfica de la superficie ocupada. También
aporta una clara imagen de la distribución y magnitud inicial y final del
espacio ocupado, así como de las pautas de expansión que siguió el
proceso. Quedan fuera de consideración otros aspectos, como las formas de
implantación y de ocupación de espacio ligadas a cada año en particular,
en atención, por ejemplo, a los tamaños y disposición que siguió la
localización de las áreas demandadas.
Serían muchos los aspectos a destacar a partir de una lectura metódica de
la serie de cartas que reproducen la espacialidad del fenómeno de demanda
de áreas para explotación en la provincia. Por ello a continuación se
puntualizaran solo los rasgos más sobresalientes.
Desde una dispersión inicial de la ocupación en pequeños núcleos
fragmentados, dispuestos sobre todo en sectores interiores del norte y
centro, se pasó a una situación de cobertura prácticamente homogénea y
compacta, en grandes zonas o bloques de ocupación continua. El proceso de
expansión se reprodujo a través de varios mecanismos, entre los cuales se
pueden desatacar los siguientes: a) compactación intersticial, a partir de
núcleos de ocupación inicial no contigua (sobre todo en los primeros
años); b) otro por crecimiento radial de esos mismos núcleos y; c)
mediante agregación de bloques de ocupación más o menos regulares (a
partir del año 1992), los cuales se van adosando a las zonas de ocupación
continua, o bien quedan más o menos aislados en algunos sectores
interiores. Es de notar el vacío inicial y el proceso continuo de
ocupación de la franja occidental a partir del año 1992, así como también
la persistencia de una densa ocupación sobre una diagonal interior con
dirección centro-sur. Además, llama la atención la situación que se genera
hacia el final del período, con sectores de ocupación claramente
diferenciados entre sí, y de éstos con los grandes vacíos interiores,
dispuestos sobre el extremo sur y abiertos hacia todo el frente oriental
de la provincia. En principio, el grado de compactación que presenta la
superficie cubierta permite inferir el agotamiento del espacio disponible,
situación que coincide con la brusca caída que sufrió la demanda de áreas
para exploración hacia 1996, dejando abierta la posibilidad de una
relación de causalidad entre ambos hechos.
Con seguridad que la correlación espacial entre la configuración del
espacio ocupado por áreas para exploración y la distribución de las
formaciones rocosas aflorantes y sub-aflorantes, revelaría un grado de
ajuste creciente y más o menos importante. En relación con ello, vale la
pena indagar el tipo de ajuste con el potencial del sustrato rocoso. Pero
atentos al estudio de las características del proceso de apropiación, con
relación a la desregulación y flexibilización del régimen de acceso al
dominio minero, más importa aquí periodizar el comportamiento espacial con
respecto a las etapas que siguió el proceso de reforma del régimen de
acceso a la “propiedad minera”.
De esta manera, se pueden reconstruir los patrones cronológicos que siguió
la ocupación del espacio, para relacionarlos luego con algún tipo de
elemento significativo, como por ejemplo los perímetros de las otrora
áreas de “reserva minera” a cargo del Estado. Estas áreas, se distinguen
del resto en tanto representan lugares con algún tipo de potencial minero
conocido (y por tanto de un plusvalor evidente), a partir de la
información generada por actividades de prospección realizadas en
distintas fases por organismos estatales. Además, en Mendoza, el
desprendimiento de estas áreas por parte del Estado provincial, siguió
fórmulas diversas según distintos momentos (desde el año 1979 en
adelante), lo cual se vincula con cambios en la política minera de los
gobiernos de turno y también con el acatamiento relativo de directivas
emanadas del gobierno central.
La carta de la figura Nro. 2 (en anexo final),
muestra el resultado obtenido al clasificar la superficie ocupada por
áreas mineras vigentes al año 1995, según el año de su petición y
reagrupadas en función de las fases que siguió la reforma del régimen de
concesión. Esquemáticamente: un régimen regulado hasta 1992, primera
reforma en 1993, 1994 año de su generalización y 1995 año de inicio de la
segunda fase de la reforma. Al mismo tiempo, ese producto se lo
correlaciona con los perímetros que encierran áreas que durante algún
lapso variable (entre 1967-1992) revistaron como áreas de reserva minera
del estado. De tal operación se obtiene un alto grado de conformidad
espacial entre las áreas de ocupación peticionadas antes de la primera
fase de la reforma del régimen y los perímetros de las ex-áreas de
reserva. También es notable la aparición de un patrón cronológico más o
menos regular de expansión espacial de tipo concéntrico alrededor de tales
áreas. Por último, la correlación de la fase inicial de la ocupación con
respecto a “minas antiguas” vigentes de sustancias metalíferas resulta
bastante alta en algunos sectores, mientras que en otros su distribución
se conforma a las fases de ocupación posterior (muchas de estas refieren
al tipo de área categorizada como “mina vacante”, vista en el análisis de
la demanda).
Estas pautas sugieren la existencia de un orden cronológico en la
ocupación, en el sentido del desarrollo de una primera “etapa
prerreforma”, en la cual se ocuparon principalmente las ex-áreas de
reserva, situación que se habría prolongado sólo parcialmente durante el
año de la primera reforma. En las otras fases, la ocupación del espacio se
ajustó a distintos patrones de expansión, uno de los cuales siguió un
orden concéntrico en torno a las áreas de ocupación inicial. A partir de
lo observado, se puede conjeturar que el proceso de apropiación de las
áreas con mayor potencial minero (y, por tanto, de mayor valor económico
en un contexto de desregulación del mercado de derechos mineros), que
coincide en buena medida con las ex áreas de reserva minera liberadas por
el estado provincial, comenzó tempranamente, antes de iniciarse la primera
fase de reforma del régimen de concesión. La persistencia de ocupación de
estas áreas con derechos de exploración privados de petición inicial se
mantuvo hasta el año 1995 inclusive, condicionando la configuración de las
fases sucesivas de nuevas demandas de áreas.
A partir de este punto, el análisis de los procesos de ocupación del
espacio y de las configuraciones resultantes, podría seguir varios caminos
alternativos, en conjunción con la incorporación de nueva información y la
ductilidad que brindan en este terreno las herramientas geoinformáticas.
En este sentido, otro aspecto a considerar, sería la estructura de
ocupación resultante a partir de una reclasificación de las áreas para
cada fase, pero con base en una categorización de los agentes mineros
implicados en la tramitación directa, en este caso, de los derechos de
exploración: por ejemplo utilizando una simple tipología que permita
distinguir áreas a cargo de permisionarios -particulares o empresas- de
“origen nacional” y de “origen extranjero”.
Conclusiones
Simplificando al máximo, los resultados generales del presente estudio
piloto pueden sintetizase en torno a dos cuestiones, unas de contenido y
otras de forma.
En cuanto a las primeras, el estudio de la demanda agregada y desagregada
de áreas mineras en Mendoza, ha permitido constatar el desarrollo de un
ciclo ascendente, en estrecha consonancia con los cambios de la política
minera nacional. En la medida que estos cambios implicaron una apertura al
capital minero transnacional y una liberalización del régimen de acceso a
la propiedad minera, en un contexto de alza en los precios de algunos
metales y de alta liquidez, el desarrollo de un ciclo de demanda prueba
una efectiva articulación con fuerzas provenientes del mercado
internacional: desde la fase ascendente hasta su repentino descenso,
encuentran un correlato casi perfecto con el comportamiento de los precios
de los metales (oro y cobre fundamentalmente) y de los flujos globales de
IED mineras llegadas al país. Todo esto en cuanto a la interpretación de
las macro tendencias detectadas. Sin embargo, y pasando a otro nivel de
análisis, no hay que descartar la incidencia en la demanda de factores
internos al curso de las trasformaciones del propio sector minero
nacional. Y, en relación con ello, en la modalidad concreta que dichos
cambios pudieron haber asumido en un ámbito estatal provincial como el
analizado que, al igual que el resto de las provincias, goza de cierta
autonomía relativa en materia de administración de su patrimonio minero;
es decir que cuenta con posibilidades de definición –dentro de estrechos
márgenes- de una “política minera” propia. Las pautas de comportamiento
detectadas que siguieron los componentes internos de la demanda de áreas
remiten a profundizar en esta última línea de interpretación señalada.
Por su parte, el análisis de la dimensión espacio-temporal del fenómeno
resulta alentador. En este sentido, permite visualizar que, por detrás de
la demanda y de la simple expansión física del espacio ocupado, diferentes
agentes (cuya caracterización agregaría datos de interés) han competido
desplegando estrategias muy precisas de apropiación del dominio minero que
administra el Estado provincial. Así lo sugiere la estrecha correlación
detectada entre, las áreas de ocupación inicial apropiadas con
anterioridad a la reforma del régimen de concesión (e incluso al
lanzamiento de la nueva política minera), con áreas de alto potencial
minero otrora exploradas por el Estado. Un fenómeno similar se produjo con
respecto a al despliegue de las nuevas áreas para exploración sobre
antiguas concesiones mineras metalíferas también afectadas por el proceso
de valorización.
En cuanto a la forma de abordaje propuesta, los resultados preliminares
obtenidos también resultan positivos. Estos demuestran cierta consistencia
en la estrategia teórica-metodológica ensayada para el estudio empírico de
la relación entre el dominio minero y el territorio. Mediante la
profundización en otros aspectos de la problemática se podrá seguir
probando y haciendo los ajustes que resulten necesarios. Entretanto no
cabe duda de los beneficios que pueden derivarse de un enfoque que integra
bajo el concepto operativo de área minera en cuanto unidad de análisis,
aspectos (legales, temporales y espaciales) normalmente escindidos en el
abordaje tradicional de la problemática.
Anexo
(gráficos y figuras)
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