Revista THEOMAI   /  THEOMAI   Journal
Estudios sobre Sociedad, Naturaleza y Desarrollo / Society, Nature and Development Studies

 

número especial 2005 (Actas 1º Jornadas Interdisciplinarias Theomai sobre Sociedad y Desarrollo)  

     

 


 Generación de instrumentos regulatorios. Normativa de Evaluación de Impacto Ambiental en Argentina



Adriana N. Martínez*, Alicia N. Iglesias y Adriana Rosenfeld***

 

*Dpto. Ciencias Sociales-Universidad Nacional de Luján y Facultad de Derecho-Universidad de Buenos Aires, anmart@sinectis.com.ar; ** CONICET y Dpto. Ciencias Sociales-Universidad Nacional de Luján, alicia_iglesias@ciudad.com.ar; *** Dpto. Ciencias Sociales-Universidad Nacional de Luján, proiap@ciudad.com.ar

 

1. INTRODUCCION

El término desarrollo sustentable (1) reúne dos líneas de pensamiento en torno a la gestión de las actividades humanas: una, concentrada en las metas del crecimiento económico, otra en el control de los impactos dañinos sobre el ambiente derivados de la primera que no contempla adecuadamente los problemas del desarrollo, propios de países como Argentina cuya problemática exige una perspectiva ambiental de las acciones sociales, de condición geográfica e históricamente específicas. En tal sentido, las formas concretas para pasar de la utopía ecologista a la realidad posible dependen de la capacidad de los Gobiernos para responder a las necesidades, peticiones y expectativas de la comunidad para resolver la búsqueda del desarrollo sin desconocer los límites materiales de la biosfera.

Argentina enfrenta desafíos y oportunidades en la búsqueda del desarrollo sostenible; éste aparece constreñido por problemas ambientales que refuerzan el impacto de las acciones políticas: 30 % de la población sin acceso a agua segura, exiguo 10% del volumen total de las aguas residuales de desagües cloacales sometido a tratamiento de depuración, degradación de suelos agrarios por un costo estimado en mil millones de dólares anuales, disminución de la superficie forestal en el último siglo (de una hectárea de bosques por habitante a menos de 0,35 hectárea).

Sin embargo, aunque aún es insuficiente la conciencia política respecto de las ventajas de una gestión ambientalmente sustentable –y se advierte la ingerencia del falso dilema “ambiente versus desarrollo económico”- es dable reconocer avances en la protección del ambiente ligada a emprendimientos. Ello se hace visible en el traslado desde las normas represivas a la gestión mixta o consensuada, propia de la democracia participativa, que apunta a una redefinición del rol del estado en permanente diálogo con los habitantes. Así, a lo largo del siglo XX, se ha avanzado en:

Diferenciar al desarrollo como concepto que trasciende lo puramente económico e incorpora dimensiones sociales y ambientales.

Conceptualizar al ambiente como una sistematización de fenómenos, procesos y valores, naturales, sociales y culturales que condicionan en un tiempo y espacio determinado la vida del hombre en sociedad y el desarrollo del resto de los organismos vivos y el estado de los elementos inertes, en una síntesis integradora y dialéctica de relaciones de intercambio del hombre con los diversos recursos naturales, agotables y no agotables en términos económicos.

Reconocer que acciones humanas tales como la aplicación de políticas y de normativa, la implementación de programas y el desarrollo de proyectos, directa o indirectamente, implican riesgos y desencadenan o aceleran procesos denominados efectos ambientales que producen impactos ambientales, entendiendo por tal a la alteración que una actividad humana produce en el medio, expresada como la diferencia entre las condiciones y evolución del ambiente, con y sin actividad. (Martínez, Rosenfeld - 2005).

Hacia fines del pasado siglo veinte, a partir de la comprobación de que el modelo de desarrollo vigente generaba significativos impactos ambientales negativos, se considera necesaria un redimensionamiento conceptual de dicho modelo de desarrollo, incorporando a la protección ambiental como una cuestión indivisible del proceso productivo.
Surge así el concepto de desarrollo sustentable ecológicamente, además de social y económicamente en términos de crecimiento de la economía, integrando políticamente las dimensiones de: crecimiento económico, equidad social y protección del ambiente, y por meta, el mejoramiento de la calidad de vida. La imagen de tal ideal es representada en la figura siguiente.

 FIGURA 1

Calidad de vida y desarrollo sustentable se hallan indisolublemente unidos en torno al ser humano como protagonista central y responsable de su destino individual y social, así como del futuro del planeta. (Iglesias, Martínez, López Alfonsín – 1999).


2. INSTRUMENTOS QUE ASISTEN EN LA IMPLEMENTACION DEL DESARROLLO SUSTENTABLE

2.1 EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA)

 FIGURA 2

La EIA es un proceso destinado a mejorar el sistema de toma de decisiones sobre la base de considerar si políticas, programas o proyectos pretendidos resultan ambientalmente sustentables.

El objetivo de la evaluación de impacto ambiental es prevenir situaciones de deterioro ambiental, estableciendo las medidas más adecuadas para llevar los impactos derivados de acciones humanas a niveles aceptables y mejorar la calidad del ambiente intervenido.

La evaluación de impacto ambiental (2) resulta un instrumento de planificación decisivo para la protección preventiva del ambiente. Con ella se pretende localizar, descubrir y analizar, sistemática y sistémicamente, todas las consecuencias potenciales de una actividad antes que los responsables políticos decidan sobre la autorización de un proyecto. Por eso, se entiende a la evaluación de impacto ambiental como un instrumento de preparación de decisiones y debe, al proporcionar conocimientos sobre las interrelaciones y los pronósticos ambientales, hacer más previsibles las consecuencias de las decisiones a nivel ambiental. Con ella no sólo la pertinencia política y la eficiencia económica se convierten en parámetros de decisión sino también la admisibilidad ambiental y la aceptación social.

Un proceso de EIA no es un instrumento de decisión en sí mismo, sino que genera un conjunto ordenado, coherente y reproducible de información que permite al proponente de una acción, a la autoridad competente y a la ciudadanía, tomar, en cada caso, decisiones informadas y certeras.

Debe considerárselo como un análisis sistemático, reproducible, interdisciplinario y participativo de los efectos potenciales de una acción propuesta y de sus alternativas prácticas.

La eficacia de la EIA se considera:
Óptima: cuando se aplica a directrices, políticas, disposiciones legales o administrativas, planes y programas
Dudosa: cuando se aplica a la formación o diseño de proyectos
Baja o nula: cuando se aplica a la construcción, operación o abandono de proyectos

Para la efectiva aplicación de la evaluación de impacto ambiental, se debe establecer su régimen procesal administrativo. Las normas que regulan el proceso deben unir elementos técnicos con mecanismos procesales y garantías jurídicas. La función de las leyes referidas al tema es indicar el procedimiento, los plazos, los requisitos mínimos y las formas en que este proceso debe ser documentado y comunicado formalmente a la autoridad ambiental y a la ciudadanía.

Del análisis de la legislación comparada (Martín Mateo – 1991) surge que todos los procedimientos definidos en la normativa incluyen las siguientes etapas:

La presentación de un estudio mínimo de base según el cual se determinará:
o bien que el proyecto no acarrea efectos significativos,
o bien que deberá realizar un estudio de impacto ambiental

La presentación de un estudio de impacto ambiental (EsIA) detallado por parte del proponente, como consecuencia de la clasificación del proyecto, según el estudio mínimo de base
Circulación de dicho estudio de impacto a los fines de la inclusión de comentarios originados en otros organismos involucrados y/o en la comunidad

Declaración de impacto ambiental por parte del órgano ambiental competente. La misma debe considerar los comentarios introducidos al EsIA. Su finalidad es dar a la autoridad con competencia sustantiva los elementos necesarios para la aprobación total, parcial o condicional o denegación de la propuesta
En el proceso de EIA intervienen diversos actores sociales (Iglesias, Martínez, Rosenfeld – 2001) cada uno de los cuales tiene distintas necesidades, intereses y responsabilidades en los resultados.
Las acciones, funciones y responsabilidades más comunes en las que interactúan los actores involucrados en un proceso de EIA son:

Los proponentes, que se preocupan por:
dar a conocer las actividades previstas
mejorar los aspectos más indeseables del proyecto

El sector público con competencia en la administración del proceso, que se preocupa por:
recopilar información referida al lugar afectado
identificar los aspectos a evaluar
identificar las disposiciones legales aplicables
evaluar las medidas de mitigación y compensación propuestas
asegurar la correcta utilización de las instancias formales de participación

Otros sectores sociales que procuran incorporar sus diversos intereses y necesidades en el proceso de evaluación y, por consiguiente, en la toma de decisiones ambientales. En la medida que se incorporen sus preocupaciones velarán porque los compromisos ambientales adquiridos por las autoridades y el proponente se cumplan de la forma en que fueron establecidos

Del análisis de la legislación comparada surge que todas las normas sobre evaluación de impacto ambiental establecen que, una vez finalizado el estudio de impacto ambiental (EsIA) y presentado ante la autoridad ambiental, debe preverse alguna forma de participación cuidadana, con anterioridad a la aprobación del proyecto en estudio (Devia – 2004).

La forma de participación ciudadana (3), generalmente prevista por la legislación que regula el proceso de evaluación de impacto ambiental es la audiencia pública.

Las audiencias públicas son oportunidades de encuentro entre ciudadanos o grupos de ciudadanos y quienes tienen la responsabilidad de decidir. Estos encuentros se desarrollan durante el transcurso de procesos de toma de decisiones.

La finalidad de las mismas es que las personas se involucren, de manera protagónica, en aquellas decisiones susceptibles de afectarlas directa o indirectamente. La audiencia pública permite que lo que conoce el decisor (aspectos técnicos y políticos), se una, complete o complemente con los deseos y conocimientos de la sociedad.


2.2 AUTOREGULACION

Se entiende por organización al sistema formado por un grupo humano y una variedad de recursos físicos y económicos coordinado para la obtención de una finalidad establecida en el tiempo.
Actualmente, existe un creciente interés de las organizaciones, a nivel mundial, por implementar normas de cumplimiento voluntario (Rosenfeld – 2005).

Una norma es un documento que expresa requisitos en cuya elaboración participan las partes interesadas que es adoptado por consenso, entendiéndose por tal el acuerdo general al que se llega mediante un proceso en el que se han tenido en cuenta todos los sectores interesados, sin que haya habido una oposición firme y fundada, y en el que se hayan salvado posiciones eventualmente divergentes, pero que no implica necesariamente unanimidad.
Los objetivos de las normas son: identificar, mantener bajo control y mejorar procesos críticos.

Las normas pueden ser emitidas por entes nacionales o internacionales. De hecho, existen organismos internacionales encargados de desarrollar normas internacionales de cumplimiento voluntario y existe un organismo nacional encargado de desarrollar normas nacionales de cumplimiento voluntario.

Uno de los entes encargados de desarrollar normas consensuadas a nivel internacional, es la organización no gubernamental comúnmente conocida como ISO - International Organization for Standarization. Consiste en una red de 148 institutos nacionales de estandarización.

Las normas internacionales ISO son desarrolladas por los Comités Técnicos ISO (TC) y por los Subcomités Técnicos ISO (SC), mediante un procedimiento que consta de seis etapas:
Etapa 1: propuesta
Etapa 2: preparatoria
Etapa 3: comité
Etapa 4: consulta
Etapa 5: aprobación
Etapa 6: publicación

A diciembre de 2003 la ISO había desarrollado 14.251 normas, siendo el número de documentos publicados durante ese año de 995.

En la Argentina, mediante Decreto 1.474/1994 se creó el SISTEMA NACIONAL DE NORMAS, CALIDAD Y CERTIFICACIÓN, “destinado a brindar instrumentos confiables a nivel local e internacional para las empresas que voluntariamente deseen certificar sus sistemas de calidad, productos, servicios y procesos a través de un mecanismo que cuente con los organismos de normalización, acreditación y certificación, integrados de conformidad con las normas internacionales vigentes. Las normas que deriven del sistema creado serán de cumplimiento voluntario.”
La organización del SISTEMA NACIONAL DE NORMAS, CALIDAD Y CERTIFICACIÓN es la siguiente:

 FIGURA 3

Según lo establecido por el mencionado decreto, el Instituto Argentino de Normalización – IRAM - nexo de continuidad con el Instituto Argentino de Racionalización de Materiales creado en 1935 - es el organismo nacional encargado de desarrollar normas nacionales de cumplimiento voluntario. El IRAM desarrolla normas en todas las especialidades, contando en la actualidad con más de 7.600 normas aprobadas.

Se entiende por:
NORMALIZACION: actividad que tiene por objeto establecer, ante problemas reales o potenciales, disposiciones destinadas a usos comunes y repetidos, con el fin de obtener un nivel de ordenamiento óptimo en un contexto dado, que puede ser tecnológico, político o económico.
CERTIFICACION: actividad que consiste en atestiguar que un producto o servicio se ajusta a determinadas especificaciones técnicas y/o normas, con la expedición de un acta en la que se da fe documental del cumplimiento de todos los requisitos exigidos en dichas especificaciones y/o normas
ACREDITACION: reconocimiento formal de que una institución es competente para efectuar determinadas prestaciones en la materia en que le compete (ensayo, calibración, certificación de productos / servicios / sistemas de gestión,etc.). La acreditación es un concepto de exigencia de demostración de capacidades, que apunta a instaurar la confianza en la relación cliente-proveedor
Se representa a continuación el orden jerárquico de la normativa en Argentina (Martínez, Rosenfeld – 2005):

 FIGURA 4

Un sistema de gestión es un mecanismo que permite racionalizar el trabajo de una organización, dado que posibilita la coordinación entre distintas áreas involucradas y proporciona las técnicas y metodologías adecuadas para una óptima utilización de los recursos disponibles.

Lo integran el conjunto de personas, recursos, políticas y procedimientos, que interactúan en forma organizada para lograr o mantener un resultado especificado.

Un sistema de gestión define, básicamente:
la estructura organizativa
las responsabilidades
los recursos necesarios
la manera realizar los procesos para lograr un resultado especificado

Consecuentemente, un sistema de gestión ambiental incluye la estructura organizativa, la planificación, las responsabilidades, las prácticas, los procedimientos, los procesos y los recursos para desarrollar, implementar, realizar, revisar y mantener la política ambiental de una organización, asegurando que la misma mejore su desempeño ambiental y económico simultáneamente.

Como se comentara al comienzo del presente documento, resulta evidente que las actuales modalidades de producción y consumo generan problemas e impactos ambientales. Una alternativa para minimizar esos impactos, cada vez más reconocida a nivel empresarial, es la integración de la protección al ambiente como parte del negocio, a través de la incorporación de sistemas de gestión ambiental .

Los Sistemas de Gestión Ambiental buscan continuamente la optimización en el uso de los recursos naturales, la sustitución de los productos contaminantes utilizados en los procesos y la minimización en la generación de residuos, con el propósito de lograr beneficios mutuos sociedad - ambiente – organización.

Existe una norma de cumplimiento voluntario, la IRAM-ISO 14001:1996, que establece los requisitos de un sistema de gestión ambiental y cuyo cumplimiento puede ser auditado y certificado por organismos acreditados.
Se presentan a continuación las estadísticas mundiales de certificación de la norma ISO 14001:1996 hasta diciembre de 2002.

 FIGURA 5
Fuente: página web oficial de la ISO

En Argentina, según información INTI actualizada al 31 de marzo de 2004, el número de organizaciones certificadas bajo dicha norma es de 343.

Considerar que:
• cualquier fallo en una operación puede tener efectos en la calidad del producto/servicio, pero a la vez puede tenerlos en la seguridad y la salud de los trabajadores, y en el ambiente
• determinadas actividades que aumentan la productividad o la calidad pueden repercutir negativamente en la seguridad o el ambiente y viceversa
motiva a las organizaciones a implementar Sistemas de Gestión que consideren que:
• la calidad del producto o servicio satisfaga las necesidades del cliente,
• la repercusión medioambiental de las actividades de la empresa en la sociedad
• garanticen las condiciones de trabajo de sus empleados
O sea, a implementar Sistemas Integrados de Gestión.

La transformación de una cultura organizacional reactiva en una eminentemente preventiva es totalmente posible y los sistemas integrados de gestión son el factor clave del éxito.


3. LOS INSTRUMENTOS QUE ASISTEN EN LA IMPLEMENTACION DEL DESARROLLO SUSTENTABLE EN EL MARCO DE LOS PRESUPUESTOS MINIMOS DE PROTECCION AMBIENTAL EN LA REPUBLICA ARGENTINA

CONSTITUCION NACIONAL

Teniendo en cuenta la creciente instalación a nivel mundial de la preocupación por las cuestiones ambientales, nuestros convencionales constituyentes reunidos en 1994 para reformar el texto de nuestra Carta Magna, incluyeron, en su parte dogmática (primera parte – capítulo segundo – Nuevos derechos y garantías) el siguiente artículo:

Artículo 41: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.

Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.

Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.

Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.

El primer párrafo del artículo consagra el derecho de todos los habitantes a gozar de “un ambiente sano, equilibrado apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”, como así también el deber de su preservación.
Así se recepta expresamente en el texto constitucional el mencionado derecho fundamental o derecho humano de tercera generación, comprendido en la categoría de derechos basados en la solidaridad, sustentado en los principios elaborados a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente Humano –Estocolmo 1972- y desarrollados ampliamente en la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo –Río 1992-. Se destaca la inclusión explícita, puesto que tanto nuestra doctrina como jurisprudencia eran contestes en que el derecho al ambiente tenía raigambre constitucional con anterioridad a la reforma, puesto que se hallaba incluido en los derechos implícitos (art. 33 de la C.N.) (Iglesias, Martínez – 1997).

El segundo párrafo del artículo establece claros mandatos respecto a las autoridades nacionales, provinciales y municipales en relación con la protección a los bienes ambientales.

El tercer parágrafo establece un criterio de complementariedad: corresponde a la Nación el dictado de la normativa que incluya niveles mínimos de protección y a las Provincias las facultades de complementar y enriquecer dicha normativa, no pudiendo legislar por debajo de estos niveles mínimos de protección.


LEYES DE PRESUPUESTOS MINIMOS

La gran asignatura pendiente en materia de política legislativa ambiental planteada en el tercer párrafo del artículo 41, comenzó a saldarse en el transcurso del año 2002, a más de ocho años de la sanción de la reforma constitucional (Martínez – 2004).

A la fecha, se encuentran vigentes las siguientes leyes de presupuestos mínimos, las que se citan en orden cronológico, según el momento de su sanción:

Ley 25.612: Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios. Sancionada: 3 de julio de 2002. Promulgada parcialmente: 25 de julio de 2002. Publicada: 29 de julio de 2002

Ley 25.670: Presupuestos Mínimos para la Gestión y Eliminación de los PCBs. Sancionada: 23 de octubre de 2002. Promulgada: 18 de noviembre de 2002. Publicada: 19 de noviembre de 2002

Ley 25.675: Ley General del Ambiente. Sancionada: 6 de noviembre de 2002. Promulgada parcialmente: 27 de noviembre de 2002. Publicada: 28 de noviembre de 2002

Ley 25.688: Régimen de Gestión Ambiental de Aguas. Sancionada: 28 de noviembre de 2002. Promulgada: 30 de diciembre de 2002. Publicada: 3 de enero de 2003

Ley 25.831: Régimen de libre acceso a la información pública ambiental. Sancionada: 26 de noviembre de 2003. Promulgada: 6 de enero de 2004. Publicada: 7 de enero de 2004.

Ley 25.916: Gestión Integral de Residuos Domiciliarios. Sancionada: 4 de agosto de 2004. Promulgada parcialmente: 3 de setiembre de 2004: Publicada: 7 de setiembre de 2004


LEY 25.675
POLITICA AMBIENTAL NACIONAL - LEY GENERAL DEL AMBIENTE


Resulta indispensable articular, mediante una interpretación integradora, las leyes de presupuestos mínimos dictadas por el Congreso de la Nación a los fines de su efectiva aplicación.

Coincidimos con la posición doctrinaria que considera a la ley 25.675 como una ley marco en materia de presupuestos mínimos de protección ambiental, que reviste, también, el carácter de ley mixta (Sabsay, Di Paola – 2002).

Constituye el andamiaje institucional básico de interpretación de las leyes sectoriales dictadas y las que se dicten en el futuro.

La norma establece los objetivos, principios e instrumentos de la política ambiental nacional, que deben entenderse como criterios y herramientas fundamentales para el efectivo cumplimiento por parte de las autoridades competentes, de todas las jurisdicciones y niveles, del deber constitucional de velar por la protección ambiental.

El artículo 1º estatuye, al referirse al bien jurídicamente protegido, que: ”La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable”.

A los fines de la norma sub-examen, “se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable.”

Tal como se adelantara, la ley enumera los principios de la política ambiental a cuyo cumplimiento estará sujeta la interpretación y aplicación de la misma y de toda otra norma a través de la cual se proponga ejecutar la política ambiental nacional. (artículo 4º).

Esos principios han surgido de las elaboraciones realizadas en el marco de conferencias internacionales y de los desarrollos doctrinarios y científicos que dieran lugar a la formulación de los instrumentos fundamentales del llamado “Derecho Ambiental Internacional” .

Así el artículo 4º incluye entre los principios de política ambiental los que a continuación se detallan por su pertinencia con el tema abordado:

“Principio de prevención: Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir.”

“Principio precautorio: Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente.”

“Principio de equidad intergeneracional: Los responsables de la protección ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras.”

“Principio de sustentabilidad: El desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente, de manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras.”

Por su parte, el artículo 8º enuncia los instrumentos de la política y la gestión ambiental:
“1. El ordenamiento ambiental del territorio
2. La evaluación de impacto ambiental.
3. El sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas.
4. La educación ambiental.
5. El sistema de diagnóstico e información ambiental.
6. El régimen económico de promoción del desarrollo sustentable.”

La ley dedica sus artículos 11, 12 y 13 al tratamiento de la Evaluación de impacto ambiental:
“ARTICULO 11. — Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución,
ARTICULO 12. — Las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presentación de una declaración jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. Las autoridades competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, cuyos requerimientos estarán detallados en ley particular y, en consecuencia, deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y emitir una declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la aprobación o rechazo de los estudios presentados.
ARTICULO 13. — Los estudios de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, una descripción detallada del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente, y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos.”

Corresponde destacar que, sus artículos 19, 20 y 21 atienden a la cuestión de la Participación ciudadana:
“ARTICULO 19. — Toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general.
ARTICULO 20. — Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente.
La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública.
ARTICULO 21. — La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados.”
Finalmente la temática de la Autogestión es abordada por el artículo 26, en los siguientes términos:
“ARTICULO 26. — Las autoridades competentes establecerán medidas tendientes a:
a) La instrumentación de sistemas de protección de la calidad ambiental que estén elaborados por los responsables de actividades productivas riesgosas;
b) La implementación de compromisos voluntarios y la autorregulación que se ejecuta a través de políticas y programas de gestión ambiental;
c) La adopción de medidas de promoción e incentivos. Además, se deberán tener en cuenta los mecanismos de certificación realizados por organismos independientes, debidamente acreditados y autorizados.”


OTRAS LEYES DE PRESUPUESTOS MINIMOS

La ley 25.612 –Gestión Integral de Residuos industriales y de actividades de servios- alude a la cuestión de la autogestión en su artículo 14 , que establece:
“ARTICULO 14. — Las autoridades provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deberán establecer medidas promocionales para aquellos generadores que implementen programas de adecuación tecnológica, como resultado de una gestión ambiental integral, que estén aprobados por parte de las mismas, y destinados a mejorar los procesos industriales y productivos, en cuanto a la reducción de la contaminación ambiental, la cesación de los vertidos riesgosos sobre los recursos naturales, y la disminución de riesgos ambientales que pudiere ocasionar por el ejercicio de su actividad, conforme a las leyes complementarias de la presente que sancionen las distintas jurisdicciones.”

Si bien la norma no se refiere ni regula específicamente el EIA, hace referencia al EsIA en los artículos 32 y 33, que a continuación, en aras a la claridad se transcriben a continuación:
“ARTICULO 32. — Toda planta de almacenamiento, tratamiento o disposición final de residuos, previo a su habilitación, deberá realizar un estudio de impacto ambiental, el cual deberá ser presentado ante la autoridad competente, que emitirá una declaración de impacto ambiental, en la que fundamente su aprobación o rechazo. La reglamentación determinará los requisitos mínimos y comunes que deberá contener dicho estudio.
ARTICULO 33. — La autoridad de aplicación nacional acordará con las autoridades provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), las características y contenidos del estudio de impacto ambiental y las condiciones de habilitación de las plantas de almacenamiento, tratamiento y disposición final de residuos industriales y de actividades de servicio, así como las características particulares que deben tener las mismas de acuerdo a la calidad y cantidad de residuos que traten, almacenen o dispongan finalmente.”

La ley 25.688 – Régimen de gestión ambiental de aguas- no trata concretamente la cuestión referida a los instrumentos, objeto de análisis en la presente ponencia.

Sin embargo, puede considerarse que algunas de su normas presuponen que el legislador los ha tenido presentes e implícitamente se requiere su utilización a los fines del cumplimiento de las disposiciones de la ley.

En el sentido expuesto debe recordarse que en lo atinente a las cuencas interjurisdiccionales, se crean, según lo estatuye el artículo 4º “los comités de cuencas hídricas con la misión de asesorar a la autoridad competente en materia de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente sustentable de las cuencas hídricas. La competencia geográfica de cada comité de cuenca hídrica podrá emplear categorías menores o mayores de la cuenca, agrupando o subdividiendo las mismas en unidades ambientalmente coherentes a efectos de una mejor distribución geográfica de los organismos y de sus responsabilidades respectivas.”, y que el tratamiento del tema es completado por lo establecido en el artículo 6: “En el caso de las cuencas interjuridisdiccionales, cuando el impacto ambiental sobre alguna de las otras jurisdicciones sea significativo, será vinculante la aprobación de dicha utilización por el Comité de Cuenca correspondiente, el que estará facultado para este acto por las distintas jurisdicciones que lo componen.”

Consecuentemente, a los fines de la determinación del impacto ambiental y la evaluación de su significacia deviene necesaria la realización de un EsIA.

Por último, la ley 25.916 –Gestión de residuos domiciliarios- contempla en su artículo 18 que para la habilitación de los centros de disposición final se requerirá la aprobación de una EIA.


4. CONCLUSIONES

La legislación de presupuestos mínimos, enmarcada en la Ley General del Ambiente, establece las bases para la implementación de la política ambiental nacional, sentando los principios fundamentales que deben inspirarla, entre los cuales adquieren destacada relevancia el de prevención, el de precaución, el de equidad intergeneracional y el de sustentabilidad y aporta los instrumentos aptos para el logro de los fines establecidos.

En el sentido expuesto, debe reconocerse la importancia de la evaluación de impacto ambiental para la efectiva implementación de los principios de prevención y precaución, pero asimismo, para que la ciudadanía asuma su compromiso en la defensa ambiental, por la necesaria participación popular en el desarrollo de ese proceso.

Los sistemas de gestión ambiental implican la incorporación del sector empresarial a las políticas ambientales, asumiendo el compromiso social que les es propio.

La efectiva aplicación estos instrumentos diseñados para la protección ambiental implicará que la mejora de la calidad de vida de la generación presente se haga extensiva a las futuras en cumplimiento del principio de equidad intergeneracional.

Cabe pues, asumir una instancia superadora de estas herramientas que contemple el papel que cumplen los factores socioeconómicos, políticos y culturales responsables reales, en la mayoría de los casos, de una gestión ambiental inapropiada, en la medida que disponiendo de los instrumentos normativos aquí analizados no proceden a su implementación.


NOTAS

(1) Según concepto acuñado y desarrollado por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, presidida por la primera ministra de Noruega Gro Harlem Brundtland, en su informe publicado en abril de 1987 , denominado "Nuestro Futuro Común“, conocido también como Informe Brundtland. El documento plantea la posibilidad de obtener un crecimiento económico basado en políticas de sustentabilidad y expansión de la base de recursos ambientales. Afirma que: “en el sentido más estricto del término, el desarrollo sostenible presupone una preocupación de igualdad social entre las generaciones, preocupación que debe estar presente, lógicamente, en la misma generación.”
Con posterioridad el principio del desarrollo sustentable es incorporado a la Declaración sobre Medio Ambiente y Desarrollo - Cumbre de las Naciones Unidas de Río de Janeiro – 1992. El concepto de desarrollo sustentable es utilizado en por lo menos 11 principios de la Declaración. La formulación explicita del principio se encuentra en el Principio 3, en los siguientes términos: “El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.”
Finalmente, en la última gran Cumbre ambiental, se observa la importancia central de la temática, evidenciada en la propia denominación adoptada para la misma: “Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible”, de lo que se desprende el eje en torno al cual se trabajó en dicha reunión.
Asimismo, ello se patentiza tanto en la Declaración de Johannesburg, uno de cuyos capítulos se denomina “Nuestro compromiso con el Desarrollo Sostenible”, como en el Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial, que le dedica sus capítulos V, VI, VII, VIII, IX, X y XI a la temática, que aborda desde distintos enfoques.
La Cumbre reafirma que se debe promover la integración de los tres componentes del desarrollo sustentable – el crecimiento económico, el desarrollo social y la protección del ambiente -, pilares independientes que se refuerzan mutuamente.
También reconoce la importancia de la ética para el desarrollo sustentable.
(2) El principio de evaluación ambiental, íntimamente relacionado con el de prevención, es formulado por primera vez a nivel de los instrumentos fundamentales de protección ambiental surgidos en el ámbito del Derecho Internacional en la Carta de la Naturaleza, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su Resolución 37/7, el 28 de octubre de 1982. Así, el Principio 11 del documento expresa: “Se controlarán las actividades que pueden tener consecuencias sobre la naturaleza y se utilizarán las mejores técnicas disponibles que reduzcan al mínimo los peligros graves para la naturaleza y otros efectos perjudiciales, en particular: ... b) Las actividades que puedan extrañar graves peligros para la naturaleza serán precedidas por un examen a fondo ...c) Las actividades que puedan perturbar la naturaleza serán precedidas de una evaluación de sus consecuencias y se realizarán con suficiente antelación estudios de los efectos que puedan tener los proyectos de desarrollo sobre la naturaleza ...”
Posteriormente, la Declaración de Río lo recoge en su Principio 17, que reza: “Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.”
(3) La participación ciudadana, halla su fundamento en los principios del Derecho Ambiental Internacional ambiental, tal como han sido expresado en distintos instrumentos fundamentales. Así, la Carta Mundial de la Naturaleza en su Principio 23, establece que: “Toda persona, de conformidad con la legislación nacional, tendrá la oportunidad de participar, individual o colectivamente, en el proceso de preparación de las decisiones que conciernan directamente a su medio ambiente y, cuando éste haya sido objeto de daño o deterioro, podrá ejercer los recursos necesarios para obtener una indemnización.”
Por su parte, el Principio 10 de la Declaración de Río, expresa que: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. ... Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. ...”



BIBLIOGRAFIA

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